我国疆域广阔，大部分地处温带大陆气候类型，属自然灾害发生频繁的地区。另一方面，我国农业目前尚处在自然经济向商品经济转化的低水平发展阶段，抵御自然灾害的能力比较差，在市场经济高速发展的过程中，自然资源的破坏程度比较高，而财政对农业基础建设的投入又不足，灾害补偿基金不足，也造成农业受灾面积逐年上升的趋势。
我国农业自然灾害的损失补偿水平非常低，最大值才接近0.014，自然灾害整体的补偿水平非常低，20世纪90年代以来呈逐年下降趋势，农业保险在农业减灾救灾中的作用尚未得到充分发挥。农业保险的自我发展程度不强，农业灾害损失补偿手段单一，补偿手段单一，只有政府救济、灾害扶持和保险赔款三种方式，其中以政府的救济和灾害扶持为主，农业风险保险机制几乎为零。
由于整个农业风险损失率高，而农业保险产品单一，缺少广泛的再保险机制，保险人经营保险的意愿不强；另一方面，国家处于经济转轨时期，尚没有建立整套的风险补偿基金积累机制，受制于财政的压力，虽然每年的灾害救济款的绝对数在增加，但对于不断增加的自然灾害来说，仍然是杯水车薪。同时，农业经济受自然灾害的影响非常大，农业灾害损失经常发生，而风险补偿机制严重缺失，必然制约我国农业的现代化和可持续发展。
三、我国农业保险发展展望
制度创新下的可持续发展长期以来，制度创新不足，缺乏可行性强的农业保险发展模式是制约我国农业保险发展的制度“瓶颈”。我国农业保险的发展首先应该受到制度的约束。上文我们对我国农业保险发展现状进行了分析和总结，从某种层面反映了我国农业保险制度（需求与供给）的非均衡，进而可以论证我国农险发展的创新路径，以解决我国农业保险发展的现实障碍，使得我国农业保险获得可持续发展。
（一）我国农业保险制度的非均衡
1.我国农业保险制度的需求
制度的两个基本功能是激励和约束功能。人们需要制度是因为制度能够给我们带来好处，也需要制度来防止正当的利益受到侵害。更深层次来讲，制度能够使外部效应内部化，好的制度可以合理界定人们的利益，但是因为人的有限理性，社会知识的不足，以及外部性利益难以计量，导致制度创新不足，制度创新成本过高，进而导致制度供给不足，制度不均衡。农业保险的好处不仅为农民享有，也为全体社会成员所享有，具有外部性特征。
国家提供农业保险制度是为了合理界定农民、其他社会成员以及农业保险的供给主体的利益，只有合理地界定各方利益才能够调动他们的积极性，实现农业资源的有效配置。资源配置的低效率往往是因为权利界定不清晰，在利益不能清晰分割的情况下，外部性导致效率的损失，人们有搭便车的积极性，却没有生产和创造财富的积极性。农业保险正是存在这样的情况，需要政府提供制度消除外部性危害。政府对农业保险进行财政补贴绝不是让其他社会成员来支援农民，而是通过这种方式合理地界定权利，解决农民生产的“激励”问题。
制度只能借鉴，不能移植。提供完善的农业保险制度体系，解决外部性的问题可能在技术上来讲极为复杂，需要长期性的试验、不断探索，在试验过程中逐步完善农业保险制度，制度完善过程应该是以提高农民的参保率和投保面积为目标，以此广泛分散风险，发挥农业保险的作用。并考虑到公平性，动员其他相关领域的资源投入到农业保险领域，使农业保险领域与其他领域的资源得以合理配置。目前来看，我们迫切需要的是一个全国统一的农业保险制度框架，至少应该有一个专门规制农业保险的法律，为农业保险立法。需要构建一个全国性的农业保险的机构，规定各级政府的参与程度、参与方式、明确的权力和责任，规定巨灾救援计划、区域性风险的解决办法、基金的建立和管理等。
2.我国农业保险制度的供给不足
（1）农业保险法律的缺失。农业保险法律制度的供给主体应该是国家的权力机构而不是各级政府，其职责是设计并依靠国家强制力组织实施农业保险法，各级政府和农业保险的管理机构负责农业保险法的执行。纵观我国的农业保险制度的变迁，在制度供给上，主体严重缺位，农业保险法律几近空白。《保险法》对其也缺乏法律约束。只有2002年新修订的《农业法》对农业保险略有涉及，在第16条中清楚地界定了农业保险应按政策性保险来实施，国家鼓励和支持建立互助合作性保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务，但是对于业务的建立和开展方式，没有明确的法律规定。
（2）政府的补贴制度的缺失。政府对农业保险的干预出现问题。首先，在试点地区，保险公司大多会与政府签订补贴协议，但是由于没有出台补贴办法来规定补贴比例和实施政策，最后政府补贴往往难以落到实处；其次，农业保险的优惠政策方面，除有规定免征营业税以外，目前尚未出台任何有关农业保险的扶持政策。在农业保护政策中忽视了农业保险，长期以来的直接拨款救济灾民的政策导向影响了农民风险意识和保险意识的提高；最后，在农业保险的组织制度上，各级民政部门一直把农业保险作为救灾救济的一种补充手段，农业保险居从属地位，地方政府出于不同的动机与商业保险公司合作，组织方式上长期具有不确定性。农业保险的政策性、专业性强，各地地理状况和气候条件复杂多变，客观上需要多种组织形式来满足各种各样的农业保险需求。
（3）农业风险分散机制的缺失。各国实践中都建立有效的农业风险分散机制，通过再保险或农业风险基金等形式来分散农业保险经营者的风险。但我国还未建立农业保险再保险制度，也没有相应的再保险机构，农业风险分散机制缺位使国内保险人经营风险增大。
（二）解决农业保险发展的制度“瓶颈”，推动农险制度创新构建我国农业保险发展制度环境，必须立足我国国情，充分发挥其对于农村经济、社会生活的风险保障和社会管理职能，使得农业保险成为我国解决“三农”问题的利器，推动我国国民经济的可持续发展。
1.逐步完善我国农业保险相关法律法规，构建政府诱导型农业保险制度农业保险的产生和发展作为一种诱导性的制度变迁，其立法意义比一般商业保险制度变迁要重要。立法部门要尽快研究、制定和颁布《农业保险法》，应对农业保险的经营目的、性质、经营原则、组织形式、承保范围、保险费率、保险责任以及相关机构对农业保险的监管、组织机构与运行方式，政府的作用、农民的参与方式、初始资本金筹集数额和方式、管理费和保险费分担原则、异常灾害条件下超过总准备金积累的赔款和处理方式、税收规定、各有关部门的配合、资金运用等方面都进行规范。一是明确农业保险的政策性，以法律形式规范农业保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利和义务关系，明确规定政府的作用，避免政府支持农业保险的随意性，并以此提高农民的保险意识，建立强有力的风险保障制度。二是明确规定强制性保险和自愿保险的界限，规定两业保险为法定保险，以强化农民的保险意识，也使得农业保险经营主体的经营风险得到分散。三是规范农业保险的资金运用方向、范围和数量，并通过存款比例、负债比例、流动性比例等经济指标调控其运行。
2.在政府政策扶持下，探索建立农业保险政策性业务、商业化运行的组织形式国外农业保险发展的实践表明，对农业保险的补贴的效用往往优于对农业生产的直接补贴。并且根据世贸组织农业协议的规定，我国对农资价格补贴、对农业市场的支持水平需控制在农业生产总值的1％以内。因此，我们应加大政府对农业保险的支持力度，建立各级政府财政、税收、金融的政策支持体系，多渠道、多经营主体（包括引进经营农业保险业务的外资保险机构）地发展我国农业保险：通过立法明确政府通过财政补贴支持农业保险的态度，在全社会范围内筹集资金建立基金，农民、经营者、相关工业生产者、消费者和政府按比例以不同形式承担；通过对经营农业保险的保险公司的经营费用进行补贴、减免营业税、所得税、亏损补贴等优惠办法扶持其发展，放松、放宽并积极引导农业保险组织的资金运用，同时加强对农业信贷的支持，增强其资金的增值功能；由中央财政和地方财政进行补贴，根据农村经济发展的重点、政策以及财政的支持能力确定，至少保证政策上的倾斜。
另外，对农业保险投保人即农民给予保费补贴，增强其对农业保险的投保购买能力，以增加其农业保险需求。
3.借鉴国外先进经验，探索建立农业巨灾专项风险基金巨灾专项风险基金是用以应付特大灾害发生而积累的专项基金，用于发生巨灾时的大额保险赔付。我国是一个农业大国，同时也面临着巨大的自然灾害，每年都会因洪涝灾害、病虫灾害、干旱等灾害遭受巨大损失，巨灾专项风险基金是解决当前问题的一个有效措施和手段。借鉴国外先进经验，建立农业巨灾保险基金应主要从以下几个方面着手：一是国家采取财政补贴和财政拨款方式建立专项基金；二是各级地方政府每年拿出部分支农资金和救灾款，专款专用，充实后备；三是建立政策性保险机构发行债券和以国家投资为主，企业、社会团体等参股方式筹集风险专项基金。该基金还可以用于其他方面：巨灾风险的预防，支持设立农业灾情研究机构，分析和研究我国农业（自然）灾害发生的规律，以便建立起农业风险预警系统，加强农业风险管理，同时为国家制定农业保险政策提供支持，为构造有效的农业保险制度体系提供科学依据。
4.农业保险经营主体应实行多元化的组织形式农业保险虽然具有“政策性”的性质，但并非由政府直接经营，也不一定要建立一家政府机构。要从市场化的思路和手段来供给政策性保险。我国应建立经营主体多元化的农业保险经营体系，主要形式应包括商业保险公司代办、专业性农业保险公司、农业相互保险公司、政策性农业保险公司（地方性明显，主要取决于地方财力，如上海安信）、外资或合资保险公司（立足于引进先进技术、管理经验、高素质人才）等。具体采用哪种形式，将会根据不同地域、不同时期、不同经济发展状况决定，同时要考察近几年的农业保险试点情况，建立适合当地经济发展的农业保险制度模式。在现有的基础上继续深入开展农业保险框架性研究，规划、设计总体方案；积极开展主体模式多元化的试点工作，以摸索经验，检验理论，完善方案，将农业保险实践向前推进。我国现阶段开展农业保险还是应以地方政府为依托，地方政府可以根据本地区经济发展水平、地方财力、农业生产力水平、农业生产特点、自然灾害特点及农户的保险需求，因地制宜地选择经营主体形式，开展农业保险。在农民收入水平相对较高、政府财政状况也相对较好的地区，可以考虑采取商业性保险公司与地方政府联合经营的模式；其他农业商品化程度较低，政府财政有限的地区，应该更多地强调发挥农民积极性，在自愿、互利的基础上建立农村互助合作保险社。其他形式的农险经营组织同样应享受保费补贴、减免税等优惠政策。商业性保险公司愿意经营农业保险的，国家要提供同等的经营条件。
5.多方协作，构建农业再保险体系由于自身经济条件的限制和农业保险经营难度大、赔付率高等特点，农业保险承担风险责任的能力和赔付能力有限。在此情况下必须通过再保险方式，利用投保人之外的风险组合抵消系统性风险，在更大范围内分散风险，分摊损失。首先，农业保险主管部门应充分调动国内外再保险公司的积极性，使国内中外再保险公司跟进研究利用再保险机制，制定农业再保险分保方案，分散农业保险经营风险，支持农业保险业务稳健发展；其次，要提高政策支持的水平，明确在再保险赔付缺口之外，财政给予无息贷款或巨灾风险基金赔付，从而提高国内私营保险公司提供农业保险和再保险的积极性。再次，再保险方案的实施过程中，要注意先在一个地区、市内进行纵向分保和省内的地、市之间进行横向分保的试点，待时机成熟后，逐步推广。最后，还可以引进区域再保险合同等再保险方案，即根据区域产量的下降进行赔付，对农业保险人因范围较广的自然灾害所致的灾害损失进行赔偿。对再保险也应提供一定的优惠措施，鼓励再保险人积极经营农业保险，同时也增加了农业保险的供给。
