（二）国外洪水保险理论和实践
以美国为例在水灾比较严重的经济发达国家，如美国、日本以及西欧各国等都较早关注了洪水风险的管理。国外的学者们也在洪水保险方面做了大量的研究工作。Krutilla（1966）研究了洪水保险替代工程措施的可行性。Lind（1967）指出，实施洪水保险的困难在于，大多数保险计划假定所有投保者不会同时发生损失，因而不会同时有索赔发生。为了减少保险公司的风险，有些学者提出了强制性的全国洪水保险计划（NFIP）的观点。然而，推行强制性洪水保险存在的困难以及政府不愿意从事保险计划最终导致了洪水保险的失效。开发。Kunreuther（1976）揭示出在美国实施非强制性的洪水保险是不可行的，首次提出从修改巨灾救助等方面入手采纳洪水保险，是对于开展蓄滞洪区洪水保险的刍议。这在一定程度上为我国改变以往的洪灾分洪补偿制度，转为实施洪水保险提供了理论支持。R.D.Blanchard-Boehm（2001）在分析1997年红河洪水的基础上，首次提出洪水保险中投保人对保险的认识态度，对于减轻洪水损失具有非常重大的意义。Raymond J.Burby（2001）在总结美国洪水保险和洪泛区管理经验中指出，目前美国的洪水保险政策在减轻洪水损失方面取得了非常有效的作用，但是仍然存在洪水保险与资本市场结合不够的问题，指出政府可以在洪水保险与资本市场结合方面发挥很大的作用。
下面我们就以美国洪水保险的发展为例，对洪水保险的进展进行介绍：
1.美国洪水保险发展的大致脉络
美国幅员辽阔，河流众多但分布不均匀，海岸线长，雨量充沛，如南部的德克萨斯州和中部的密苏里州和密西西比河附近的平原地区洪水灾害频繁，平均每年的洪灾损失达数十亿美元。联邦政府为了抵御沿海及河道出现的洪水，减轻洪灾损失，1936年通过了《防洪法》，主要通过建坝、修堤和开挖渠道等工程措施来控制洪水。尽管几十年来，政府投入了大量资金用于防洪工程的兴建，但水灾损失依然不断扩大，政府的财政负担也越来越重。
在这样的背景下，美国政府开始探寻一种既能减少洪灾损失又能减轻政府财政负担的方式，国家洪水保险计划（the National FloodInsurance Program，简称NFIP）就是一种最重要的选择。
20世纪50年代初，美国开始重视洪水保险的研究，1956年美国国会通过了《联邦洪水保险法》（Federal Insurance Act），试图通过创立联邦洪水保险制度来支持私营保险公司（Private Insurer）开展洪水保险。但是保险行业意见分歧，保险基金未获得批准，防洪保险难以推行，于是1968年美国国会通过了《全国洪水保险法》（the National Flood Insurance Act of 1968）。该法制定了两种洪水保险计划的模式，起初住宅与城市建设部（the Department of Housing and Urban Development，简称HUD）选择了A模式，即授权HUD与几家私人保险公司或保险组织合作建立洪水保险计划，并提供财政帮助，在计划中为私营保险公司建立一个总地位和范围。1969年美国国会对这一时期的低增长不满意，启动了加速提供洪水保护进程的紧急项目，制定出《国家洪水保险计划》（the National Flood Insurance Program，简称NFIP），并建立了国家洪水保险基金，由联邦保险局（the Federal Insurance Administration，简称FIA）负责管理。具体的洪水保险业务由FIA和洪水保险者联合会（National Flood Insurers Association，简称NFIA）经营，洪水保险者联合会起初是由89家私营保险公司组成，随后发展到100多家。在不断的修订中，这个安排一直持续到1978年1月。
《“全国洪水保险法”1968》要求所有确定有洪水发生倾向的社区参加NFIP，并通过保险精算算出确定保费之后才能购买由联邦补贴的洪水保险。FIA来确定哪些地区易发洪水，并制作了洪水灾害地图（Flood Insurance Rate Map，简称FIRM）。洪水保险的保费确定需要地形学、水文学以及工程研究来计算精算的洪水风险。这些研究为不同结构的社区制定洪水保险保费提供了计算基础。这个洪水保险计划从开始到最后采用历时一到三年时间。
被评估进入FIRM的社区就要被视为洪水保险计划的常规成员。
由于购买保险出于自愿原则，在NFIP实施的第一年只有很少的社区参保，在1969年8月的卡米拉飓风中，大部分受灾地区是没有纳入NFIP之中的，1972年的艾格尼丝飓风受灾的宾夕法尼亚地区也只是少部分损失在保险计划中。
为了加强NFIP的有效实施和覆盖，1973年底，美国国会通过《洪水灾害预防法》（the Flood Disaster Protection Act of 1973），该法变自愿保险为强制保险。该法规定：除非财产所在社区参加了NFIP或资助申请者已购买了洪水保险，否则不再向被认为有洪水风险的资产提供联邦资助。
1968年法与1973年法在大幅增加了参保率的同时也对没有参保的社区的经济发展造成了严重的影响，因此引起了大量的矛盾和反对。国会不得不对该法的一些条款进行修改。1976年放宽了抵押贷款的禁令，1977年又通过了另一个重要的洪水保险计划修正案，取消了只有联邦保险的信贷机构向位于洪水风险区内未参保社区的资产所有者提供贷款的条款，但要求信贷机构告知接待人，他将无权享受联邦的灾害救济和援助，因此在开发洪泛区（Floodplain）时应自行采取相应的防洪保护措施。
1978年，FIA结束了与NFIA近十年的合作，并对洪水保险计划采取首要行政管理责任制，包括总的风险损失。因为之前他们之间的合同关系并没有明确各自的责任，FIA把NFIA仅视为一个合约者，而NFIA把自己视为full partner，责权不明晰影响了合作。1979年，FIA转归联邦紧急事务管理署（Federal Emergency Management Agency，简称FEMA）统一领导。1982年，FIA与私营保险公司重新合作建立新NFIP，提出了一个“写你自己的计划”（The Write Your Own Program，简称WYO计划），联邦政府作为保证人和再保险分出人。参加WYO计划的私营保险公司仅以自己的名义为NFIP出售洪水保险，不但不承担赔付的风险，售出的保单全部转给FIA，私营保险公司按保单数量获取佣金。政府机构FIA负责理赔、洪水保险基金的管理和资金运作，在基金不足的情况下，可以向国库借款，但需要连本带息偿还。截至1986年10月已有200多家私营保险公司参加WYO计划。新的经营管理模式既体现了FIA在NFIP中的主导地位，保证了NFIP的经费可以在全国范围调用，又充分利用了私营保险公司的业务网络。
2.洪水保险发展的体系框架
美国的洪水保险是国家通过法律确立并采取一定的经济措施指导，以政府联邦保险局FIA为主导，私营保险公司参与销售，在社区参与国家洪水保险计划的情况下海岸区及洪泛区的居民及企业主可以自愿为其财产购买洪水保险的一种“强制性”保险模式。
1968年《国家洪水保险法》规定，1～4户住宅、小型商业以及教堂可以购买洪水保险。实施后在洪水保险研究的基础上，将洪水保险的范围扩大到其他住宅、商业房产、农业房产、非盈利机构的房产、州和地方政府拥有的房产。目前除有限例外，几乎各种类型的房产及其内的物品均可获得洪水保险。居住房屋的保险额度最高不超过25万美元，室内财产不超过50万美元。水利工程与公共设施等均不在保险范围内，水灾后有政府修复。
洪水保险费率根据FEMA统一绘制的洪水风险地图确定，该图把百年一遇的洪水作为保险费率区划的基准洪水（Base Flood）。
国家通过国库建立洪水保险基金，实施国家洪水保险计划，收取的保费存入该基金，投保户损失理赔、保险计划运行可以向国库借款15亿美元，但必须连本带息偿还。1986年以前，联邦机构人员的工资、工作开支以及与洪水风险地图绘制和洪泛区管理有关的费用从国会每年的拨款支付，从1987年起，国会要求这部分费用从保险费收入中支付。为了增加基金金额以及支付工资、行政开支及减灾费用，从1991年开始，联邦政府对售出的每一份保单给予25美元的补助，到1995年每份保单补助增加到30美元。
3.美国洪水保险制度的特点
美国的国家洪水保险制度是可行的、有效的。在社区、保险业和贷款业（政府支持下的银行、证券等金融机构）的共同参与下，通过NFIP每年减少洪灾损失大约8亿美元。此外，按照国家洪水保险计划的建筑标准建造的建筑物要比不遵守该标准的建筑物遭受的损失减少77％。而且，每付出3美元的洪水保险索赔，就可节约1美元的灾害补助支出。在平常的年份，国家洪水保险计划是自我维持的，也就是说，该计划的运行费用和洪水保险索赔不是由纳税人支付的，而是通过出售洪水保险单筹集的保险金来维持的。其主要特点有：
第一，洪水保险是加强洪泛区管理的重要手段，并具有强制性。为了避免盲目的开发行为加剧洪灾损失，美国以洪水保险作为非工程的防洪措施加以强制推行。
第二，洪水保险由国家设专职机构专项管理，国家作为承保主体参与洪水保险。1979年起，联邦保险管理局（FIA）归FEMA统一领导。FIA负责的保险计划仅有两个，一为NFIP，另一为联邦犯罪保险计划，可见洪水保险是一个具有特殊性的险种。
第三，在费率的设计上实行无差别费率与有差别费率相结合的方法。在突发事件计划下，保险费率对所有适用的社区是相同的，较好地体现了公平的原则。
第四，保险理赔的效率很高。FEMA认为投保户受灾后亟须用钱，保险费应尽快送到受灾户手中。FEMA在若干大的咨询公司里专门培训了一批损失评估人员，在全国各地还专门联系了一批具备损失评估能力的志愿人员（约2000人，通常是退休的会计师或经理），一旦收到水灾赔偿的要求，1天之内赶到现场，4天之内完成损失评估。
第五，洪水保险有法可依，并经历了逐渐完善的过程，具有法律的依据和保障，已经形成了一套完备的法律体系。从1956年通过《联邦洪水保险法》开始，联邦洪水保险法规和制度不断在进行调整。1968年国会通过了《全国洪水保险法》，1969年依法制定出《国家洪水保险计划》。1973年12月，美国国会通过《洪水灾害防御法》进一步将洪水保险计划由自愿性改为强制性。随后管理体制根据实践中出现的问题不断改进完善。可以说是累积了40年的经验和教训，才形成了一套行之有效的法规与管理办法。
第六，国家洪水保险的对象与额度是严格限定的。美国国家洪水保险对象仅限于居民和小型企业，主要为有墙有顶的建筑及内部财产，但不包括完全在水上的建筑与地下建筑。房产的最高赔付不超过25万美元，室内财产对居民不超过6万，对小型企业不超过30万。可见美国的国家洪水保险并不搞大包大揽，仅满足维持洪灾之后社会安定的基本需要。
第七，适当发挥私营保险公司的作用。由私营保险公司负责洪水保险金的收发，而由国家承担风险的方式已证明是失败的，而完全由国家自建一套洪水保险系统也不现实。在WYO计划中，私营保险公司在全国各地为FIA代售洪水保险，既发挥其专长，又有利于国家对洪水保险的管理。私营保险公司的洪水保险是国家洪水保险计划的补充，具有商业保险的性质。
4.对美国洪水保险发展的简要评述
美国的洪水保险计划经过近四十年的发展，形成了相对成熟的运营体制。纵观其发展史，我们可以看到它的优势，同时也能发现它的一些不足之处，这也将对我国开展洪水保险计划有一定的借鉴。
首先，美国洪水保险计划建立在保险精算的基础之上，也就是说参保地区根据自身不同的风险资料得到的数据来计算出保险费率，进而计算保费。但是，在20世纪70年代美国建立洪水保险计划之初，由于保费过高或是洪水保险基金入不敷出的原因，引起过很多次被保险人与FIA之间的争端。这不仅影响了计划的开展，也带来了许多财务问题。因此，美国建立的FIRM可以值得我国借鉴，同时也可以应用于其他自然灾害风险领域，通过FIRM确定合理的损失概率，进而获得保费计算的精算资料。
