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第8章 环境权(3)

(三)单行性专门环境立法规定环境权

单行性专门环境立法,指专门针对某种环境要素或对特定的环境社会关系所进行调整的立法。它是综合性环境基本法的具体化,数量相当多,在整个环境法律体系中占有重要的地位。如美国《联邦水污染控制法》第五分章第1365条第5款规定,“本条中的任何条款都不能限制任何人(或任何阶层)根据任何国外成文法或习惯法所拥有的任何请求执行任何排放标准或限制,或者请求其他任何补救措施(包括针对局长或州机构的补救措施)的权利。”第7款还规定,“就本条的目的而言,‘公民’一词是指其利益正受到或可能受到不利影响的一个或多个人。”瑞典1996年最新修订的《自然保护法》第一章第1条规定,“自然资源是必须关心和保护的国家财产。人人享有依法进入土地的法律权利。人们在利用自然时必须适当关心和维护环境。企业经营或其他方面的原因对自然造成不可避免的破坏的,必须采取减少或消除此种破坏的措施。”日本1959年《大气染染防治法》第一章第1条规定,“本法的目的,是通过控制企业在伴随生产活动时产生的烟尘等的排放,制定有关汽车尾气排放的容许限度等。在防止大气污染保证国民健康的同时,保护生活环境。并且,对企业者因发生大气污染而危害人体健康时应负的损害赔偿责任作出规定,以保护受害人的利益。”日本1969年制定的《东京都公害防止条例》序言中规定,“所有市民都有过健康、安全以及舒适的生活的权利,这种权利不因公害而滥受侵害。”

单行性专门环境法对环境权的规定一般比较具体,如日本《大气污防治法》中规定的就应是对清洁空气权的相关规定,美国《联邦水污染控制法》就是对清洁水权的具体规定。

从上述国外环境权的模式可以看出,各国对环境权的规定不完全相同的,有的规定得全面一些,有的只作了简要规定;有的国家在宪法、环境基本法、单行性专门环境立法中均作了具体规定,而有的国家在宪法中没有明确加以规定,如澳大利亚;还有的国家没有制定环境基本法,如瑞典。

(四)国家或地区的专门环境权法案

值得特别注意的是,一些国家或地方一直在为制定专门的环境权法案而努力 。例如,加拿大安大略省(加拿大人口最多的省)在1989年曾提出一个环境权议案,该议案赋予安大略省人民以健康和可持续环境的权利,而且将安大略政府作为代表当代和后代的环境受托管理人(the trustee of the environment)。该议案还允许个人为了实施其环境权,对污染和破坏环境的责任人提起司法诉讼,个人对环境危害的忍受限度由法院决定。1994年2月15日,安大略政府公布了环保成员长期盼望的立法即《环境权利法案》(Environmental Bill of Right,the “EBR”)。该法案第一条将环境定义为“安大略省的空气、土地、水、植物、动物和生态系统”。该法案第2(1)条规定:“本法的目的是:(a)通过本法规定的方法保护、保育和(合理地)恢复环境的整体性;(b)通过本法规定的方法提供环境的可持续性;(c)通过本法规定的方法去保护健康环境的权利(to protect the right to as healthful environment by the means provided in this Act)。”该法案的第2(3)条规定:该法的目标是加强对影响环境的政府决策的公众参与,增强政府对其环境决策的责任,改进安大略居民寻求环境保护的司法诉讼,扩大对因采取保护环境的行动而受到其雇主的处罚的雇员的保护。

四、西部地区环境权的法律化

(一)我国有关环境权的立法

对我国法律对环境权的规定,学界一直是争论不休。有学者认为我国法律根本没有规定环境权,也有学者认为我国法律虽然没有明确宣布环境权,但已有涉及环境权的法律规定。笔者认为,我国法律几乎没有对环境权的立法,即使有个别法律条款涉及了环境的权利和义务,也仅是原则性的,不具可操作性,而且也非常不完善。

1、《宪法》没有规定环境权

《中华人民共和国宪法》规定,“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物”(第9条),“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”(第10条),“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”(第22条) 这三条法律的规定只是对环境权对象的保护,而不是对环境权本身的规定。“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”(第26条) 这里规定的是国家的环境管理职责,也不是对环境权的明文规定。以上这四条,从根本上来讲是对国家权力的规定,即国家对资源及环境的管理权和处分权,而非真正意义上的环境权。

2、《环境保护法》没有规定环境权

1989年《环境保护法》规定,“为了保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设的发展,制定本法。”(第1条)这里提到的只是立法目的,并没有将公民提升到权利主体的地位。“国务院环境保护行政主管部门建立监测制度,制定监测规划,同有关部门组织监测网络,加强对环境监测的管理。国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门,应当定期发布环境状况公报。”(第11条)这是对国家责任的规定。“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”(第6条)“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位和个人赔偿损失,赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他依照本法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉,完全由于不可抗拒的自然灾害,并经及时采取合理措施,仍然不能避免造成环境污染损害的,免予承担责任。”(第41条)这两条规定的是与环境污染和环境破坏有关的公民的检举权、控告权和失请求权,以及保护环境的义务,虽然暗示了公民环境权的个别内容,但其强调的仍然是公民、法人和其他组织对国家管理的服从,不具有任何实体权利性质的内容,也不含直接参与环境行政的程序权,公民无权据此要求行政主体作为,公民受害亦无法直接援引上述规定,以请求司法救济。因此,这也不是环境权的规定。

3、环境保护的单行法律没有规定环境权

《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国矿产资源法》等环境保护单行法律法规的相关规定,也是对环境监督管理机关的权利着重强调,对公民的权利却不重视,对环境监督管理机关的义务轻描淡写甚至完全忽略,对公民的义务却着重强调。缺乏对主体某一方面具体环境权的保障。整个体系呈“橄榄球”形状:两头小、中间大,即预防和救济少,管制多,还是计划经济下的老一套,完完全全呈现管制型立法特征。很明显,这种局面根本无法调动广大人民保护环境、维护环境利益的积极性,更不用说保护社会弱者了。同时,这种政府管制型立法的弊端必然导致其对预防环境污染无能为力,只能侧重于末端治理,走先污染后治理的老路,而不能适应从摇篮到坟墓的环境治理方略;这种情形也必然导致公民无法对有可能侵害其环境权益的行为提出诉讼,而只能听任环境污染损害事实的发生。这必然会使公民的权利得不到有效保护和救济。

4、其他相关部门法也没有规定环境权

民法没有规定环境权。《中华人民共和国民法通则》第124条规定,“违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任。”这只是对环境侵权民事责任的泛泛规定,根本不是从环境权保护的角度予以立法。很显然,这一条款很难有效保护公民、法人乃至国家的环境权。同样《刑法》也没有规定环境权。即使2002年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》,也未对环境权作出明确规定。

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