现代公务员制度起源于“两官分途”。所谓“两官分途”，是指鉴于政务官与事务官在政府中的地位、职责不同，性质、职能相异，采用不同的法定制度来管理这两类公务员。政务官一般由选举或政治任命产生，实行任期制；事务官一般通过考试择优录用，按功绩晋升，任职不受竞选结果的影响，其录用、考核、奖惩、任免、培训、退休、监督、保障等均有一系列法律制度具体规范。正是通过这种方式实现现代政府民主精神和效率原则的统一。现代公务员制度的建立保证每一公民都有权选举、通过法律程序罢免政务官，并且拥有参加政务官或政务类公务员竞争的权利和通过业务类公务员考试被择优录用的机会，这是民主精神在公务员制度中的主要体现。通过积极的分类管理和严格贯彻功绩制，构建一整套科学、合理的人事管理体制，为提高公务员在政府工作中的效率提供切实的保证。②“两官分途”成为现代公务员制度不可回避的本质内容。在《国家公务员暂行条例》颁布施行后的二十几年时间里，我国的市场经济得到长足发展，社会主义民主法治建设已取得不小的成就，政府行政环境发生很大变化。沿用传统干部管理框架的既非职位分类，亦非品位分类的方法，其本身所固有缺陷日益暴露。因此，重新探讨在我国公务员制度中实行“政事分类”、“两官分途”的必要性和可行性就提上日程。
首先，“政事分类”在我国有着现实的基础。现行的《国家公务员暂行条例》虽然没有进行政务类与业务类的分类，将国务院总理、副总理、国务委员以及各级政府的组成人员与其他国家行政机关的公职人员编入同一系列，按同一《条例》进行管理。但同时又在《条例》的第一章总则的第五条规定“国家公务员中的各级人民政府组成人员的产生和任免，依照国家有关法律规定办理。”实际上人大产生和任免的各级政府组成人员是另行管理的。因此，即使在现行的国家公务员制度中也存在着将政务类公务员从业务类公务员的管理制度中分离出来的客观依据。其次，实行政务类与业务类公务员分类制度有助于克服我国现行公务员制度的弊端。按照现行人事制度的实际做法，政府人事部门往往只有权力管理、任用最低几个层级的“非领导职务”，大部分的“非领导职务”以及所有的“领导职务”都由党的组织部门直接管理，党的权力过分集中。由于党包办事务过多，承担的管理责任大大超过所能承担的限度，影响了政党本身的功能。通过将党管干部原则体现为党确定人事管理的大政方针、党管高级干部、党管政务类公务员、党通过特定机构间接管理业务类公务员等方面，体现了“管少、管好、管活”的原则，有利于使党从庞杂的人事行政事务中解放出来，实现党的领导方式的现代化。这也有利于改善不同程度存在的党政不分、人身依附等现象，以及政府工作和经济建设中的某些短期行为。在法治化的基础上，使政务类公务员的管理日趋民主化，使业务类公务员的管理不断专业化，以适应我国经济体制改革和政治体制改革的发展要求。
最后，社会的进步、市场经济的发展促使政府的社会管理和社会服务的职能更加突出，行政管理日益发展成为一种专业技术。改革开放以来培养和成长起来的具有较高学历的各类专业人士已开始大批进入我国的中高级干部队伍，国家政府机关公职人员的结构和素质发生极大的变化，出现一大批专职从事公共事务管理，为政府管理提供事务性、技术性服务的人员，从而为推行政务类与业务类公务员的分类制度提供人才保证，为“政事分类”、“两官分途”创造条件。
政府人事改革和机构改革是相互依存的，人事改革不到位，机构改革只是一句空话。“两官分途”只是一个管理体制的技术原则，不具有制度本质的意义。③通过实行政务类公务员与业务类公务员分类制度，“一方面可以巩固机构改革的成果，将公务员队伍的主体定位为业务类公务员，这样势必大大精简作为常任文官的公务员的数量，另一方面又能有效地加强作为‘职业政治家’的政务类公务员的程序性民主选举的基础，使各级政府组成人员的权威基础由传统的人格魅力型转化为法理制度型，进一步深化政治体制改革”④。
六、我国公务员分类制度的若干建议
（一）我国两类公务员的划分原则
我国政、业两类公务员可根据其任职条件、产生方式、管理办法、管理机构以及评价依据等不同而进行划分。
1．任职条件不同。两者的职业素质要求有所差异。政务类公务员在政府中更多地担负着政治方向、政治原则的领导责任和重大决策的任务，因此他们必须具有良好的政治素质、领导能力和广泛的民意基础和较高的公信力；业务类公务员在政府中更多地担负着行政业务的管理，其工作属于技术性、程序性的具体事务，因此必须具有比较合理的知识结构、行政能力和管理技能。
2．产生方式不同。政务类公务员由执政党的中央和地方各级党委，依照法定程序向人大推荐，由各级人民代表大会选举产生，或由人大常委会决定任命；业务类公务员则主要通过竞争性考试择优录用，或从国家行政机关以外的其他部门按照法定程序考任而来。
3．管理办法不同。政务类公务员严格按照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会的公开监督；业务类公务员严格按照公务员法规进行管理，接受行政首长的领导和监督，实行常任制，非因法定事由、非经法定程序不受免职或处罚。
4．管理机构不同。政务类公务员由党中央和各级党委管理；业务类公务员主要由各级政府公务员管理部门进行管理。
5．工作评价的依据不同。对政务类公务员的工作评价，主要以本届政府的政绩和选民、人大的表决结果为依据；业务类公务员则有明确的职位规范，主要以完成本职的工作实绩和上级与社会的评价为依据。⑤
（二）我国两类公务员的划分
根据以上公务员的划分原则，参照西方发达国家公务员分类管理的普遍经验，并结合我国的国情，一般可进行如下划分。政务类公务员的分类：
1．职业党务工作者。鉴于中国共产党掌握着公共权力的核心，居于法定执政地位，在各级党的机关里，由党的代表大会根据《中国共产党章程》选举产生或者由党的委员会任命产生的专职从事党务工作的中国共产党党员应纳入政务类公务员行列。
2．政府组成人员。
3．政治任命人员。由政府首长政治任命承担政府首长的助理性、特派性、代表性工作的一部分人员，包括政府机构和党组织的咨询机构、政策研究机构的组成人员、参谋人员、智囊团成员和临时机构组成人员等。
4．特别职公务员。主要是由各级人民代表大会及其常务委员会选举产生，实行任期制，执行特殊政治职能的公务员。主要有各级人民检察机关的检察长，各级人民法院的法官，各级人民代表大会专职正副委员长、专职主任以及其专职常委等。以往的“参照执行、管理”制度只是权宜之计，这些机关的人事管理性质与行政机关相类似，参照西方国家经验，可将此类特别职人员纳入公务员行列。另外，人大代表专职化的呼声越来越高，一旦实现，就应纳入政务类公务员行列。
业务类公务员的分类：
1．行政管理类公务员。负责较为具体的一般日常行政事务的工作人员，包括除政府组成人员以外的所有行政领导。
2．专业技术类公务员。在党政机关、人大机关、司法机关、检察机关等单位专职从事专业技术工作的人员，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位，具有低替代性和技术权威性特征。
3．行政执法类公务员。主要包括直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的人员，“纯粹执行性与现场强制性是其显著特征”。这有利于更好地激励一线执法公务员，树立政府的良好形象。
4．后勤保障类公务员。基于某些政府敏感部门出于保密和安全的需要，把在本部门从事后勤保障工作的人员划入公务员的范围进行统一管理。
①卫清：《公务员制度备览》，书刊文献出版社1994年版，第41页。
②参见黄卫平、谭功荣：《公务员制度比较》，中央编译出版社2002年版。
③田培炎：《公务员制度的理论与实践》，中国社会科学出版社1993年版，第223页。
④黄卫平等：“我国公务员分类制度可行性研究”，《开放时代》，2000年第11期。
⑤曹志：《建设有中国特色的国家公务员制度》，新华出版社1988年版，第43页。
本章重点
1．品位分类和职位分类的主要特征。
2．职位分类的原则、构成要素、基本程序和主要方法。
3．我国公职人员职位分类的主要内容及评价。
关键词
品位分类、职位分类、职位调查、职级规范
思考题
1．职位分类和品位分类的特征是什么？
2．职位分类的基本程序和方法有哪些？
3．我国公职人员分类制度存在哪些问题？
案例研究
公务员职业发展空间狭小
近5年，在河北省三河市公安局离退休的106人中，有68人是三级警督（科员级）。这68人在30年的工作中没有得到过一次晋升的机会。可想而知，这样必然导致基层干部的动力不足或人才资源流失。1993年《国家公务员暂行条例》在职位分类一章，将公务员分为领导职务与非领导职务。这是一种以公务员是否承担领导职务为标准的简单的职务分类，而不是根据职位性质与工作特点进行的职务分类。公务员职业发展渠道单一，是现行职务分类的结构性缺陷。专家们普遍认为，这种简单的职务分类必须予以改变。
我国缺乏适合各类公务员成长规律的多样化的职务系列。公务员晋升领导职务需求的无限性与政府机关领导职务供给的有限性，可能是永远解决不了的一对矛盾。不管从事什么工作，大家都往领导职务上挤，不利于各类公务员的成长，特别是不利于稳定与吸引高级专门技术人才。由于取消了专业技术人员的专业资格评定以及专业技术职务的设置，这批公务员绝大部分承担非领导职务。非领导职务难以体现这类公务员专业技术水平的高低，难以得到公正的社会评价。
同时，现行的职务设置为县乡机关基层公务员提供的职务晋升台阶太少，提供的职业发展空间太小。我国没有中央公务员和地方公务员的区分，机构规格限定了县乡基层公务员的职务发展空间。当前，县乡两级公务员占全国公务员的58％，其中的大部分以科员身份退休，缺少吸引人才、激励人才的手段。如果一个大学毕业生到乡镇或县级机关各部门工作，在几十年的职业生涯中一般只有副科和正科两个晋升台阶，有的人甚至一辈子都在科员职务层次上。在基层，不少40岁左右的干部，由于晋升无望，事业心和工作热情下降。由于这些问题的存在，各部门千方百计地升规格，增机构，加职数，以至于内设机构膨胀，队伍结构失调，降低了机关履行政府职能的效能。公安部于2003年4月向公务员法起草小组提交的一份报告中指出，公安机关内设一级机构理想化的设计是：县市3～5个，地市5～8个，实际设置是前者为30个左右，后者为20个左右，这种状况一方面反映了公安工作新任务不断增多，另外一方面是压职压级问题的反映，但这种饮鸩止渴的做法不利于公安机关充分发挥职能作用。
由于晋升渠道单一，“职务本位”现象突出。在现行制度下，公务员的成长发展、物质待遇的改善主要是与职务特别是领导职务挂钩的。因此，对广大公务员来说，职务晋升才是真正的晋升，“官本位”就是这种制度造成的结果。依靠职务晋升来提高公务员的待遇，难以调动广大中低层公务员的积极性，从全国来看，92％的公务员职务层次在科级职务以下，只有8％的公务员是副处级职务以上。
仅靠职务晋升来提高待遇，对绝大多数公务员来说是不现实的。有些西方国家充分利用级别设置的激励作用。如法国，公务员职务与级别相分离，职务晋升以领导管理能力为标准，级别晋升以绩效为标准，都可以提高公务员的待遇。为了更大地发挥级别的台阶作用，2002年新的瑞士联邦政府人事法，将过去的25级增至38级，为各类公务员提供了更大的职业发展空间。
当前职务与级别的联系过于紧密，“以职定级”难以发挥各自的功能。职务晋升侧重“给官”，级别晋升侧重“给钱”。既然职务决定级别，级别决定待遇，那么只有“给官”才能“给钱”，这样就混淆了职务与级别的功能。合理区分职务与级别的功能，是级别设置的基本出发点。
（资料来源：宋世明：“公务员晋升思路：取消还是改造非领导职务？”《瞭望新闻周刊》2004年7月31日。）
