第一节 法人化是公共事业改革的组织手段
法人制度是一项重要法律制度。1798年，德国法学家胡果在《实定法哲学之自然法》一书中，第一次明确地提出了“法人”的概念，此后，1896年颁布的《德国民法典》首次以法律形式规定了系统、完整的法人制度。因其在社会生活中不可替代的作用，法人制度为当代各国法律所广泛继受。从其本源而言，法人制度的出现是经济发展推动法律技术进步的结果，是经济生活的客观现实与法律技术相结合的产物。“对任何法律制度的理解都不能完全脱离该法律制度所为之服务并且对之加以调整的社会的历史”[1]，基于法人制度产生的特定历史阶段，萨维尼曾经指出：“法人的概念只指向财产关系。……法人就是一个认为拟制具有财产能力的主体。但是因为法人的本质存在于财产能力的属性之中，所以即使不能断言财产能力是法人被发现具有的唯一属性，但是至少可以说是法人非常重要的属性”。[2]因此，最初，法人概念主要适用于私法领域，并以明确交易中的财产责任为核心。然而，现今就法人制度的价值与功能而言，已远非私法与经济领域所能局限。特别当行政分权成为公共行政的一种必要手段时，建立于分权、自治基础上的公法人机制成为一项重要的公法制度。耶林说：“目的是全部法律的创造者”[3]，公法人制度无疑也是法秩序的目的性产物。因此，面对当前我国理论界对公法人制度存在的诸多误解与分歧，以及对公法人作为一种组织手段价值的忽视，从探究公法人的制度功能本身出发，明确法律赋予特定组织公法人格的目的，追溯制度的本源，澄清理论的价值，消除存在的误解，是公法人研究的起点，也是完善我国法人制度的关键，亦为我国行政组织体制改革的理论需要。
一、公法人：一种制度与组织手段
将法人分为公法人与私法人一直是大陆法系法人理论的传统，但这一传统在现今学界一直备受争议。这一分类是否有意义以及公法人的存在价值遭到一些学者的质疑。有学者认为法人区分为公私法人原来不甚妥当，也无必要[4]。苏联学者A.B.维涅吉克托夫指出法人只有作为民事法律的概念，才具有理论和实践的价值。并认定区分公法人和私法人，从民事法律后果来看，并无任何实际意义[5]。我国民法学者也认为公私法人的分类更多的是具有理论上的意义，但对于实践似乎无关紧要，尤其在民事活动中，无论何种法人均适用同样的法律规则，故也无须作此种划分。[6]这种局限抑或误解反映出学界将法人制度的意义限定于私法领域，忽略了法人制度在公法体系的价值的现状。然而，随着社会发展的需求以及公法体系的成熟，以公法人作为一种行政组织手段，进而上升为法律制度成为各国行政改革的共识。因此，就法人制度的价值与功能而言，已远非私法与经济领域所能局限，对于法人制度研究的立足点也应超越民法的范围。
公共机构是达成行政任务的手段，因此，公共机构的建构与规制必须以公共任务与目的的达成为出发点。基于此等理解，现代行政组织法所要致力的是：法律上如何去形塑、支撑乃至影响公共机构的内在规制结构，借此以有助于运用组织手段来实现行政任务。澄清组织形态与行政任务之间的这一关联性，有助于公法对法人的正确定位和公法人结构的合理设计，明确不同时期公法人制度所承载的个性化价值。在现代公法中，公法人作为一种组织形态，其法律意义体现为它是实现特定公共任务的组织手段，是国家间接履行公共任务的一种方式。作为一种组织手段与制度，公法人的价值体现在同为法人，其与私法人的区别，以及同为公共机构，其与行政机关的差异上。
公法人是相对于私法人而言的，因此，公法人的特点与身份识别建立于公私法人之分之上，而澄清公私法人之分在一定程度上是明确公法人存在意义的基础，抑或正是意义本身。作为一种组织，公法人的任务限定于公共职能，这是公法人同其他团体质的区别，也决定了公法人应当接受公法的特别调整，其规范基础应为公法，而私法人的规范基础则为私法。这种法律规制的特殊之处，以及公法人存在的目的决定了公法人身份的赋予来自法律的规定，通过国家公权力行为设立，而私法人乃是意思自治的产物，其产生出于自发性，主要是依照民法等相关规定，经登记后取得法人资格。同为法人，公法人与私法人无疑具有同一性，因而在理论渊源上保持一定的通联与一致，但基于公私法使命的不同，法人概念在公法领域的确立具有独特的意义，其内涵远非一个财产责任可以涵盖。作为法人制度的核心内容，人格独立与有限责任具有各自独特的功能和价值。法人人格制度的功能主要在于维护一个得以永续存在的、区别于其成员的、能以其自身名义从事各种活动，并享有权利和承担义务的组织体；而有限责任制度的功能和价值则主要表现在鼓励投资、实现相关主体的利益均衡、减少投资风险、促使资本所有和经营管理的分立、实现管理现代化。这一区别体现出两种功能不同的存在主旨，即有限责任制度的功能和价值主要体现在商事主体的活动领域，而法人人格制度的功能和价值则不限于此。对于公私法人而言，法人的内涵固有相通之处，但法人制度的侧重点不同，私法人更加侧重于财产责任的独立承担，公法人则强调以人格独立、行为自主作为去政治化与行政分权的手段。对于法人概念在公私法意义上的差异而言，相通是一种共性与衍生，差异则是一种个性与发展。正是这种差异的存在，使得分别探讨公私法人制度不同的价值具有十分重要的理论与实践意义。
同为履行公共职能的组织，公法人同行政机关具有质的区别。法人是意志与责任的主体，意志的独立与行为的自主是其核心，而机关仅是实施、落实法人意志的手段，高度隶属、层级节制是其本质，公法人的意志必须由其机关实施，但机关行为的效果最终归属于法人。在公法领域，首先得以承认的是国家的公法人身份。国家作为一种公法人，具有独立的法律人格与意志，而行政机关仅为表现国家行为的机关。国家同其行政机关之间的关系犹如作为整体的人同其耳、目、手、足的关系，机关不具备区别于国家的独立人格，正如人的器官不具备区别于个人的独立人格一样。从功能角度而言，承认国家之外的其他公法人格的目的在于以公法人作为组织手段，通过法人的自主与独立特性来实现行政的自治与绩效。自治作为一个法律概念同团体人格共存。原始以参与为核心要素的自治概念，在19世纪末兴起的法实证主义观点下，逐渐失去影响力。取而代之的是法学上对自治概念的严格定义。Paul Laband与Heinrich Rosin提出的团体自治论揭示了自治的法律内涵。Laband主张自治系一个介于国家与个人间的公法主体，为国家用于履行国家任务。Rosin以Laband的理论为基础，将自治概念予以体系化，并将自治分为法律意义与政治意义两种，其将法律意义之自治定义为：上级统治团体承认下级团体具有行政管理的法人人格，并称该下级团体为自治团体。
在这种二分法之下，以参与为特征的古典意义自治行政，被归类为政治意义的自治概念，而与法律意义上的自治渐行渐远。在法律意义上，自治是一种组织的表现形式。建立于行政分权意义上的公法人制度是法律意义上自治的具体体现。同以自治为宗旨的传统公法人制度不同，日本以及我国台湾地区所推行的行政法人化改革将独立行政法人制度定位为国家行政的精简及效率化的手段。目的在于充分利用法人制度对现有公共组织进行改造，以分权与绩效管理为出发点，以应对科层体制的弊端。在此趋势下，“国家机关法人化”的问题，也成为改革浪潮的热门话题。[7]通过法人化在确保特定公共任务实施的前提之下，对于部分不适合由政府机关推动，亦不宜由民间办理，且所涉公权力行使程度较低的业务，从传统的科层体制独立出去，通过立法肯定其为具有独立法律人格的公法人，在人事、预算、财务、采购方面赋予其更大的弹性空间，以分担公共任务的履行，从而透过组织形态和经营管理方式的改变，以分权式公共组织，企业精神与政府精简代替层级节制、有限裁量，达到强化成本效益及经营绩效，解决传统科层体制的弊病的目标。当前各国所推行的公立大学法人化改造正是这一背景之下的产物。
公法人作为一种特定的法律地位，是国家对公共事务进行组织和整合的法技术手段，同时也是一种体系化、系统化的组织体制设计。无论是基于自治抑或出于绩效的考虑，公务组织法人化作为一种手段，其核心在于以相称的行政组织形态回应民主化、经贸自由化、现代专业分殊化等时代发展的需求。因此，立足于公共职能的分散化，在比较、借鉴的基础上构建我国的公法人制度，提升公共服务的有效性，其现实意义不言而喻。
二、公法人缺位：我国法人制度的局限
法人制度价值的充分实现，取决于该项制度设计的完善与严谨。我国法人制度的初建始于1986年颁布《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》），距今仅有二十年的历史。特定的时代需要，使得我国的法人制度以及理论研究均具有自身的特点，囿于历史的局限，是谓特点，亦谓局限[8]。
（一）以法人的民事主体地位为核心，欠缺对法人制度公法价值的探讨
如前所述，最初，法人概念主要适用于私法领域，并以明确交易中财产责任为核心。理论界认为公务所赖以实施的公共部门的权力或能力，均与交易无关，因而也与法人身份无关。随着国家赔偿责任的明确，这种认识逐渐被淘汰。正如奥里乌所言：“法人身份因财产而产生，但是随着社会的发展，在国家执行公务并承担经济责任成为现代行政的基本要求时，承认公共部门的法人身份成为一种必然趋势。”[9]特别当行政分权成为公共行政的一种必要手段时，建立于分权、自治基础上的公法人成为一项重要的公法制度。
“对任何法律制度的理解都不能完全脱离该法律制度所为之服务并且对之加以调整的社会的历史”[10]。依附于《民法通则》的我国法人制度同样是一个历史的范畴，必然体现特定历史时期的社会生活需求，并为认识的阶段性所局限。20世纪80年代我国经济体制改革的目的在于政企分离，实现企业的自主经营、自负盈亏，使企业成为相对独立的商品生产者，即肯定企业的独立法律地位。囿于特定的历史背景，我国有关法人制度的探讨仅限于民事领域。以民事立法为核心，将企业法人作为规范的重点，以确认法人的独立财产和独立责任为动因，强调法人在民事领域的独立意志与独立责任，成为我国法人制度的核心。因此，主流民法学说将“法人”仅视为民事主体，认为行政组织在进行民事活动时才有法人身份认定的必要，并未将公法上的权利义务关系与“法人”地位相联系。这使得我国理论界主要从财产的角度来理解法人以及法人的法律意义，忽略了法人概念独立的公法意义，以及公法人作为国家对公共事务进行组织和整合的法技术手段的价值，从而造成公法人制度的欠缺。
这种由于历史局限所导致的误解在一定程度上根深蒂固，加之，长期以来，法人制度一直属于民法学界探讨的话题，鲜有公法学者涉足，部门法研究之间的壁垒与知识局限更加剧了对公法人价值的误解。在我国目前的民法典起草过程中，学界对于许多问题的争论还处于初始阶段，其中包括法人制度。“这个在各国民法典起草中都几乎遭遇到激烈争论的问题，在我国虽然有学者发表了具有真知灼见的观点，但是多数没有涉及此项制度的根本和全部，对于这样一项制度我们不得不承认现有的理论甚至还没有实质性地超越《民法通则》颁布阶段的水平”[11]。
（二）公私法人同质化，未能凸现公法人的独立价值
公私法分立以及在此基础上区分公私法人是大陆法系国家法人制度的共同特点。尽管有关公私法划分的标准各有不同，同时随着社会经济的发展，出现了公法私法化的现象，公私法之区别从绝对变为相对，但这一区分无论在现实的法律制度上，还是在解释论上都有其价值[12]。一般而言，所谓公法人，即依据公法而设立的法人，例如国家及地方自治团体等；所谓私法人，即依据私法而设立的法人[13]。公私法人概念的区别不仅体现在其设定依据不同，更重要的区别在于私法人主要着眼于从财产角度加以限定，即拥有独立财产，并以其承担财产上的责任。而公法人固然有此方面的意蕴，但其在公法上的功能并不限于此，即公法人意味着该组织是统治权的主体，能够以自己的名义承担公权利与公义务。[14]
我国《民法通则》中并未区分法人的公私法属性，在《民法通则》基础上形成的，以民事主体为核心的法人制度更多侧重于法人财产责任，即使承认具有一定行政职能的组织的法人地位，也仅仅意味着肯定其在民事活动中的身份与地位，并未将法人身份与其行政职能、公法目的相结合，从而忽视了公私法人质的区别。究其原因在于我国传统计划经济体制下，公私界限不明，公私领域混同的影响，反映在法人制度中，则体现为不同性质的法人的同质化，从而不利于对法人的功能、价值、法律地位的全面认识，忽视了两种性质法人的个性特征，进而在规制手段上也缺乏区别。
由于缺乏公法人概念以及相应的理论制度，使得我国法律中缺乏一个统一、严谨的法律概念，来涵盖行政机关之外其他承担公共职能的非科层制组织包括作为事业单位法人主体的公立大学等组织，用于体现其特殊的法律地位与存在目的。目前的法学理论和司法实践将承担公共职能的非科层制组织统称“法律、法规授权组织”，以解决其作为行政诉讼被告的适格问题，例如以田勇案为开端，确定了大学作为“法律、法规授权组织”的法律地位，可以成为行政诉讼的被告，但“法律、法规授权组织”本身是一个内涵与外延非常模糊的概念，缺乏深刻的理论内涵以及法律术语的凝练与严谨，不能准确地把握与揭示大学这类非科层制组织从事公务活动这一现象背后所蕴含的实质，无法从根本上明确此类组织的法律属性与法律地位。因此，引入公法人制度，以“法人”概念为基准，以组织与意志的相对独立为特征，以执行公务为存在基础，以自治与绩效为目的，将公法人制度与我国行政改革相结合，对发挥法人制度的公法价值具有积极的意义。
（三）囿于社会发展的阶段性需要，欠缺对法人主体性的彻底认识任何一项制度都反映特定历史阶段的社会一般价值。法人制度的出现从根本上讲是法律对于社会生活的积极回应。因此，对于我国法人制度的认识，必须通过法人制度产生的历史背景展开。
20世纪80年代，以实现企业的自主经营、自负盈亏为目标的我国经济体制改革，为设置法人制度提出了现实需要。可以说经济体制改革的迫在眉睫催生了作为民事主体的法人制度。在这一特殊的时代背景下，我国的法人制度既有打破计划经济，强调法人独立身份的特点，同时，又不可避免地带有计划经济的痕迹，以及一定的时代局限性。
具体到法人制度上，这种局限体现为对法人的内在属性即主体性，理解得不彻底，仅在企业制度上强调法人的自主性与独立性，但对承担公共职能的组织并未明确其主体地位，或曰并未充分认识到主体地位以及法人身份在公共组织方面所代表的独立法律地位，以至于将具有高度隶属性的科层制组织机关，与独立承担公共职能的非科层制组织的身份与法律地位混同，忽视了这两种不同类型的公务组织法律地位上的本质差异，致使许多组织空有法人之名而无法人之实。
一方面，存在泛法人化的现象，具体体现为将以高度隶属性、科层制为组织特点的行政机关定位为法人[15]。违背了法人所要求的自主性与独立性，从而导致我国法人制度中，法人的内在属性与法人的外在组织形式之间存在逻辑冲突。在传统大陆法系学说中，意志是人格的构成，而人格则是意志与权利的载体，进而根据自然人的器官理论构建了法人的机关学说。根据这种理论，在公法领域，国家成为一种团体人格——社团，具有独立的法律人格与意志，但国家法人的抽象性决定了其行为能力的实现必须借助于一定的行政机关，因而说“行政机关者，表现国家行政行为之国家机关也”。[16]其本身并不具有法人身份所标志的独立意志与行为自主性。
另一方面，在泛法人化的同时，又存在法人化不足的问题。如事业单位、行业协会等公务组织作为独立于科层制之外的公务组织，应有法人之实之名，但其身份无异于行政机关，并无显现出其作为以自治、自主为行为特色的非科层制组织，与以命令、服从为特点的行政机关在法律地位上的差异，无法体现其作为法人的意志独立与行为自主，致使我国法人制度中存在诸多的名实不符，这也是我国公立大学行政化的现象在法律地位上的折射。究其原因在于特定时代下，社会主体分化程度不够，以及理论界对各类社会组织法律地位、组织性质认识的局限性，即仅仅看出机关与大学等事业单位在履行公共职能的具体方式上存在不同，并未上升到不同组织法律地位的差异，因此，也无法超越实践的局限，将这种差异理论化、制度化，也无法体现法人制度作为公法组织手段的意义与价值。这种局限折射出社会发展的稚嫩所决定的法律制度的不成熟。
三、公法人制度：我国行政改革现实运作的需要
自1978年以来，中国社会发生了全面而深刻的变化。这场以“市场化”为主导的改革以经济领域为突破口，进而引发出社会领域的变革，使得中国社会结构面临着重大的调整与变迁。这一调整与变迁预示着全能国家的逐步解体，以及社会、市场要素的重新整合与分化，并促使传统政府垄断“公共职能”的行政模式得以瓦解，新的适应市场需求的行政体制正逐渐建立与完善起来。从法律层面而言，可以将我国改革概括为社会主体分化的过程，即从公私复合的单一社会结构到各类社会组织功能、身份分化的多元社会结构变迁的过程。这种变革在一定程度上体现为法人制度的引进与逐步落实。在这一过程中，如何在保障公共职能履行的同时，改革公务履行的方式，以解决机构膨胀、绩效低下、发展动力不足等弊端，成为我国行政改革的重心，因此，应当借鉴公法人制度，用以实现公共职能的分散化，在明确主体身份、自主行为的基础上，实现公法人的自治与绩效。
（一）单位：一种行政化的社会组织形态
国家全能性是中国传统计划经济体制的实质核心。在这种一元化的体制中，国家集政治、经济、安全、福利等所有职能于一身，一方面，它是公共物品的提供者，承担社会组织、管理以及意识形态传播的功能，是社会与政治的组织者；另一方面，它又是非公共物品的提供者，垄断所有的经济部门，承担社会产品包括私人物品的配给功能。在这一体制下，政府对整个国家的经济和社会生活实行高度的控制。政府直接干预生产、交换、分配的每一个环节，行使着资源配置，收入分配方面几乎所有的职能。人们习惯用行政——经济——社会高度一体化来形容这种体制的基本特征。在这种全能化的国家体制下，国家垄断所有的社会需求配给手段与功能，成为自然资源、社会资源最终意义上的占有者和分配者。与此同时，个人作为社会基本成员的生活被最大可能地公共化。伴随着这种全社会的公共化改造与同构，私人领域淹没于公共领域之中，市场与社会被吸纳、同化于国家内部，从而实现了整个社会结构、社会构成的单一化与纯粹化，形成了公与私复合，国家与社会同一、合体的特有社会现象。
因此，“改革开放前，中国社会是一个发育程度较低、分化速度缓慢、同质性较强的社会。在那样的条件下，社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一体，社会资源和权力高度集中，国家具有很强的动员和组织能力。与此相联系，社会的组织类型和组织方式也简单划一。”[17]在这种单一的社会结构中，“单位”成为我国唯一的社会组织形态，具有单一性、行政性、职能广泛化的特点。在这种传统体制之下，每一个社会成员并不以个体的方式而存在，任何人都必须皈依于一定的“单位”（即与某种基层“公共”组织保持从属关系），从而获取其社会身份。
“单位”的这种属性使其处于国家与个人的联结点上，并成为构成中国城市社会的基本单元。这一特殊地位决定了它在当代中国社会调控体系中承担着不可替代的作用。有学者分析道：“从社会调控的角度来看，在中国城市社会中存在着制度化的两极，一是权力高度集中的国家和政府，二是大量分散和相对封闭的单位组织。长期以来，国家对社会的整合与调控不是直接面对一个个单独的社会成员，更多的是在这种独特的单位现象的基础上，通过单位来实现的。”[18]对于个人来说，单位成为其获取社会资源的唯一途径。正是基于单位此种特殊地位，其成为国家职能得以实现的当然中介与载体，整个社会调控体系就是通过国家——单位——个人这一链条得以实现。
通常，国家公共职能的分解方式有两种：一是横向事务性分解；二是纵向层级性分解。前者将公共职能按其性质、类型分配于不同机构行使；后者则是一种职能的笼统下放。就我国传统体制下公共职能向“单位”的分解而言，属于后者。
在这种分解模式下，“单位”被视为承载社会整合使命和保障功能的组织形式，并将所有的调控形式包容其中，从而在“单位”内部构成一个功能齐全的微型国家，“单位”成为压缩后社会模型。在国家——单位——个人这一纵向调控体系中，国家垄断所有自然资源、社会资源的所有权，并通过“单位”这一中介实行社会配给。
这种公共管理模式导致各种类型的“单位”（包括事业、企业、行政“单位”）实际上是作为国家政治组织的“延伸体”存在，并成为国家行政体制的基本单元。在这种模式之下，各种类型与各种功能的“单位”无不例外地具有“公共性”这一特征，即一方面，“单位”是资源公共分配的产物；另一方面，又是致力于推行公共性开发与建设的基层组织。加之，个人对“单位”强烈依附，使得“单位”必须承载各种各样的社会服务，满足个人最基本的社会经济需求，由此便塑造了“单位”的无限性功能。[19]在这种纵向层级分解模式之下，“单位”作为唯一的社会调控组织形式，浓缩了所有的公共职能，不可避免地具有了明显的全能性特点，成为一个相对封闭而又功能齐备的“小社会”。正如有学者概括我国传统企业单位功能时指出的：“我国企业大都无法摆脱多元化职能的束缚，具有经济职能、职工生活职能和大量的社会职能，企业已成为一个职能和设施相对完备的能够满足企业内部成员各方面需要的社会实体——一个多种社会活动的综合性社会单位。”[20]这种“单位办社会”和“单位行政化”的状况，使得所有的行政、事业和企业单位所承载的功能具有某种程度的一致性和同构性，从而使必要的社会分工和社会分层淹没于这种单纯的一元化的社会结构体系中，使得所有单位均具有行政色彩，成为国家公共职能的承担者，导致了社会组织“官僚同构”的严重后果，即作为与权力统治最亲近的组织形式，官僚制向社会生活的各个组织诸如：政治的、经济的、文化的（包括政府、政党、企业、学校、宗教组织、群众团体、学术机构……）渗透，在组织管理方式上本应多元并存的格局被一元化，抹杀了不同类型“单位”功能的特殊性。作为国家政治组织的“延伸体”，“单位”必然成为国家科层体制的基本单元，上令下从、高度隶属、层级节制是其组织规制的共同性，与此同时，市场与社会这两种原本独立的调节机制与活动领域被全能国家所吞噬，从而形成国家对公共职能，乃至全部社会生活的垄断与控制。在行政组织体制方面体现出职能广泛但组织手段单一的特点。就法人制度而言，整个社会缺乏主体意识，以及主体意识所体现的独立权责，因而欠缺法人制度存在和发挥作用的社会环境。
（二）改革：传统社会结构的解体与重构
我国社会结构的改变与调整始于经济体制改革。1992年中国共产党第十四次全国代表大会明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，在这一方针之下，提出我国国有企业改革的目标是建立适应市场经济和社会化大生产要求的产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，从而使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。随后，国家又对国有企业推行了股份制改造。从企业承包到所有权与经营权的两权分离，再到股份制改造，总体方向是建立现代企业制度，摆脱“单位”属性及行政隶属的束缚，使企业成为独立的市场主体，而要完善市场经济体制，关键在于改革行政管理体制，转变政府职能。因此，经济体制改革的深化必然引发行政体制的相应调整。
我国传统的公共部门结构存在的主要问题在于组织形态单一、职能宽泛。面对现代经济发展的需要，调整行政手段与方式，使其更具灵活性与适应性，成为当前理论与实践关注的焦点。
回顾改革开放以来行政体制改革，基本目标在于转变政府职能，即从投资型政府走向公共服务型政府，明确政府的任务在于通过提供公共服务，改善公共管理，制定公共政策。以此目标为核心，我国行政体制改革的重心集中于组织体制。
1982年，中国共产党第十二次全国代表大会决定改革行政机构，以革除部门林立、机构臃肿、相互扯皮的弊端，为将来的经济体制改革服务。1988年，按照经济体制改革和政企分开的要求，合并裁减专业管理部门和综合部门的内设专业机构，使政府对企业的管理转向以间接、宏观、行业管理为主。1993年改革则将综合经济部门工作中心转到宏观调控，减少对企业的直接干预，进一步改革专业管理部门体制，撤并一些专业经济部门或业务相近的机构，或转为经济或服务实体。1998年改革旨在转变政府职能，实现政企分开，将政府职能定位于宏观调控、社会管理和公共服务，向企业及中介组织放权，借以实现政府组织与人员的精简。2003年，面对“入世”后的经济全球化挑战，进一步深化国有资产改革，理顺所有权与经营权的关系；完善宏观调控体系，增强其有效性和综合作用能力。2008年，通过“大部制”改革，政府将逐步退出微观经济领域的直接管理，把更多经济事项交由市场调整。宏观调控部门重点搞好宏观规划、政策制定及监督管理，切实减少微观管理和具体的审批事项，实现从“项目管理”向“规划管理”、从直接管理向间接管理的转变，向“宽职能、少机构”的方向发展。可以说我国行政改革的核心就是挑战以往公共行政领域中，政府兼供给与生产于一身的传统角色，调整政府与社会、市场之间的关系。这不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，而是对传统的行政模式的一种全面清算和否定。
在这场以市场化为轴心的改革得以推行以来，我国社会结构已然发生了深刻的变化。首先，政企分离使得政府改变了传统的对企业实行直接管理的做法，变直接管理为间接管理，从而动摇了计划体制下政府与企业高度一体化的格局；其次，政府与社会的关系开始发生新的变化，产生了游离于行政体系之外的新的组织要素，各种社会中介组织随着市场经济的发展应运而生。因此，改革不但改变了我国原有的经济体制，而且引发了社会领域和政治领域的一系列变革，瓦解了原有的一元化社会结构，促使国家——社会——市场三元模式的初步形成。总结中国社会经历的这场全面而深刻的变化，有学者将其概括为“权力多极化”过程，并指出：“伴随着政治领域权力的减弱，经济领域和社会领域的权力正在逐渐成长，原先那种政治领域垄断一切的‘单级结构’正在向三个领域分享权力的‘多极结构’转变，这是1978—1998年之间中国社会结构演变的基本脉络。”[21]这种多极结构的实质在于将市场与社会从国家桎梏中解放出来，赋予其独立自主的法律地位，明确其各自的功能，活动的方式与遵循的基本法则，并为法人制度的运用与发展提供了现实需要。
（三）公法人：行政体制改革的手段与结果
自改革以来，由于体制变革和社会发展动力机制的开发，我国传统的单一体制开始分化，“单位”功能在市场化进程中的分解与重新定位已成必然之势。这一分解首先以政企职责分离为突破口，进而打破“单位”作为国家官僚行政组织的延伸的传统模式，并在此基础之上，明确行政、事业、企业单位各自的社会角色及功能，从而建立适应市场经济的组织、功能体系。这意味着作为行政组织体的全能性“单位”的分化与解体。伴随着“国家的缩影”——“全能单位”的分化，全能国家的公共管理体制已逐渐走上解体，市场与社会因现实的需要脱颖而出。政府不再是一切社会事务的“统揽者”和事必躬亲的“划桨者”，而将重点转向规划、引导和“掌舵”。在这场变革中，市场经济的大规模推进，政府职能转变的进一步深化，使得计划经济时期形成的组织机构与制度无法适应现代社会的需求，成为政府职能转变的障碍，行政组织再造已成为现阶段行政体制改革的中心。
我国行政组织体制改革的核心在于放弃传统政府行政的模式，逐渐改变官僚机构垄断公共服务的格局。根据公共服务的内容与性质选择相应的供给组织与方式，强调根据公共事务的属性差异进行多元化的治理；根据公共事务的多样性与可变化性，采取灵活、适应性的治理策略与多样化的治理方式；根据公共事务的复杂性，采取多元行为主体合作共治、责任分担的制度安排。总之，我国行政组织体制改革的目标在于实现社会自治、政府分级治理，以灵活的治理策略、多样的治理手段构建政府与社会合作、复合型的治理制度。其中，无论是出于社会自治，抑或绩效管理都体现为对传统上令下从、层级节制的官僚科层体制的超越。这种超越表现为参与主体的意志独立与行为自主，意味着不同于官僚科层机构的组织属性——法人。因此，法人所蕴含的身份独立与行为自主，使得法人制度的实行既是我国体制改革的必然结果，同时也是体制改革的必要手段。
在行政组织体制改革中，法律的使命与致力的目标在于如何去形塑、支撑乃至影响行政组织的内在规制结构，并借此运用组织手段来达成行政任务。20世纪80年代初以来，在席卷全球的行政变革浪潮中，曾被证实为普遍有效的组织模式——官僚制（或科层制）受到前所未有的激烈批评。在多元化治理的契机下，以公法人作为组织形态，借法人治理模式达成公共职能的分散化；以公法人这种组织形态实现自治与分权；以法人的行为自主性弥补科层管理体制的弊端，使得公法人这一古老的法律制度得以历久弥新，并成为现代行政组织体制改革的核心内容。目前，公法人制度的价值已为各国行政组织体制改革所佐证，对于我国公共行政组织体制的建立与完善而言，公法人制度是现行体制所欠缺的，因而也为制度改造所急需。
在我国，改革所引发的社会结构性变迁，反映到法律层面可以概括为由官僚化的单位治理模式向自主化的法人治理模式的演变，体现为法人作为一种组织形态与治理模式在实践中得以逐渐落实。这种落实首先表现为以法人理论为核心构建现代企业制度，实现政企分离、自主经营、自负盈亏，肯定企业的独立法律地位，使其成为独立自主的商品生产者。与此同时，根据我国《民法通则》，具有公共职能的机关、事业单位与社会团体亦被授予法人资格。但是，如前所述，作为社会改革的伴生现象，我国法人制度的落实无疑具有一定的历史局限性。其中最大的局限体现为将法人单纯地界定为民事主体，从而忽视法人作为一种公法组织形态的价值与功能。此外，在我国法人制度中，对于公共职能的履行主体而言，并未完全厘清科层管理与法人治理在具体制度上的差异，导致法人的定位与分类均存在诸多不妥。这种缺陷反映到实践中，表现为许多承担公共职能的事业法人与社会团体法人，仍然具有浓厚的官方色彩，在机构设置、人员配置、组织管理等方面缺乏应有的自主性与独立性，实质上依然是政府行政权力的延伸体和公权力结构中的一个“单位”，即形式上的“法人”身份和实质上的“单位”地位。这种“单位”和“法人”两种相左身份的统一是中国转型时期社会结构调整尚未到位，组织形态改革仍需完善的特殊表现，但局限并不等同于个性，现状并不决定未来，未来必然取决于一种制度的本质与应然。如果说建立现代企业制度是法人制度在经济体制改革中的具体运用，那么公共组织体制的改革则为法人制度与行政改革，以及这一改革背景之下现代大学制度建构的再度契合提供了机会。
