2.自由主义制度下政府舆论干预的主要手段
自由主义舆论理论虽然强调个人的舆论自由的优先的地位，但是，它并不是说政府完全不干涉舆论。相反，自由主义也是干预舆论的一种方式。在资本主义国家，各国政府基于公共利益和国家的安全考虑，并从阶级、团体的利益出发，对公共舆论及大众媒体进行干预。在资本主义国家中，美国的舆论干预制度最为典型、最具代表性。在此拟以美国为例，简要分析自由主义制度下政府舆论干预的主要手段。童兵教授在《中西新闻比较论纲》一书中将美国政府控制归纳为硬性与软性两大类型。软性手段有五大手段：政府拥有庞大的公关网络，有效地控制着公务信息；政府拥有直接调控信息的多种手段——发布、透露信息的手段（记者招待会等），隐瞒和掩盖信息的手段（保密制度）；笼络新闻界头面人物；塑造电子形象，左右公共舆论；必要时敲打新闻界——施以大棒等。硬性控制，则有八条措施：战时新闻检查；保密制度；对刑事诽谤和煽动叛乱的惩戒；对司法系统的保护；对法庭报道的限制；对产权的保护；对媒介广告的管理；对广播电视的特殊管理等。具体手段如下：
第一，法律控制。这种控制是显性的，具有刚性的特征。它以国家权力作后盾，采取立法的方法对新闻传播活动进行保护或限制，如《宪法》、《新闻法》、《出版法》、《著作权法》以及其他法律中的适用条款。政府依据有关法律、法令的规定来约束、管理和监督新闻传播的内容，以防止其泄露国家机密、危害国家安全、妨碍社会稳定及损害公众利益。比如，美国在1798年6月和7月分别通过的《外侨法》和《煽动法》就是政府干预言论和新闻出版自由的表现。1917年，美国政府为了限制新闻媒体又出台了《间谍法》，是对那些被认为对美国和协约国的战争不忠实的人实行镇压的开端。“9·11”事件后，美国公布了《全国紧急状态法》、《反恐怖主义法》等，规定总统有权宣布全国紧急状态，并可以为行使特别权力颁布一些法规，从而为突发事件中进行传媒管制提供强有力的保证。伊拉克战争期间，美国政府和新闻界官员曾制定七项规则和限制，要求记者发出的所有文字、图片必须经过军方安全审核；必须联合采访，并有军方陪同；报道中不能提及士气状况、部队集中地点，图片及电视画面不得出现伤员的痛苦状况等。
第二，政策限制。比较明显地是对广播电视的特殊管理。与其他大众媒介不同，美国的广播电视业主必须首先获得政府颁发的许可证才能兴办电台和电视台。1917年，国会通过成立联邦广播委员会的法案，1934年，易名为联邦通讯委员会（FCC），负责对广播电视进行管理。广播电视台由它发给许可证，许可证还必须定期更换。此外，该委员会还对广播电视所有权的集中程度，以及某些节目内容进行管理。比如，美国联邦通讯委员会原本有一条规定，即一个公司、电台或电视网不得拥有七个以上的电视台、七个以上的调幅电台和七个以上的调频电台。这条法律意在限制每个集团所能拥有的媒体机构的数目，以保障美国的新闻体系不致被某一集团或个人控制。20世纪80年代早期，ABC公司的总裁们积极游说政府官员，争取把能拥有的电台、电视台数量扩大到12个，但FCC一直未作裁决。后因ABC在1984年总统竞选前夕把许多对里根政府不利的材料统统砍掉，作为回报，共和党人控制的FCC于1985年初把能拥有的电台、电视台数量扩大到12个。另外，政府还可以通过税收政策、财政政策等对新闻媒体施加干预。
第三，行政控制。政府根据形势和任务的需要，对媒体提出要求，制定法规和制度，媒体接受政党或行政权力的约束和规范。一是实行战时新闻检查制度。美国卷入第一次世界大战后，威尔逊总统命令成立公共新闻委员会，由该机构实施新闻检查和战时宣传。美国参加第二次世界大战后，罗斯福总统以行政命令成立新闻检查局，签署战时新闻法规。越南战争是个例外，美国始终没有正式宣战，新闻检查制度的实施便缺少法律依据。二是实施保密制度。总统以行政命令规定某些材料为政府机密，不得公开。1966年国会通过的信息自由法案以及1974年通过的补充法案对政府的保密制度和行政特权作了若干限制，但仍规定，总统特别命令保密的国防或外交等机密不在限制之列。涉及保密制度的最大事件是1971年的“五角大楼文件案”。三是采用政治高压手段进行限制。比如，美国在“麦卡锡时代”，在广播、电视、电影和广告业内，许多人屈服于压力，同意将某些作家、演员、制片人和导演由于有人指称他们与共产主义有着某种联系而列入黑名单。1950年6月，一个开列黑名单的集团发表了《赤色频道：共产党在广播电视中的影响的报告》，这本书列出了150多位广播电视界雇员的名字，建议不要相信他们是忠诚的美国人。随着开列名单成为寻常做法，出于恐怖和怯懦，作忠诚宣誓之风盛行一时，甚至在各大学也是如此。
第四，司法保护。政府有权保护司法部门不受大众传播媒介的干扰，如果一名记者在其工作中不遵守法庭程序、扰乱法庭、试图影响法庭判决或者拒绝就新闻来源出庭作证，他就被视为藐视法庭。同时，政府的司法部门可以用不对记者开放的办法来限制大众媒介的法庭报道。
第五，资本控制。资本主义国家的大众媒体是建立在私有制基础之上的，属于私人所有的企业。随着竞争和垄断的加剧，这些私营企业越来越集中于少数资本家和财团的手中，成为大型传媒集团。美国媒体的发展经历了两次重要的转折，一次是20世纪30年代出台了《通讯法》，允许广播私有化；二是20世纪90年代《电信法》的出笼，允许媒体跨机构、跨行业兼并，世界500强纷纷进入媒体行业，媒介市场形成了垄断格局。到2000年，美国的传媒娱乐业几乎被美国在线-时代华纳集团、沃特·迪斯尼集团、通用电器集团、新闻集团和维亚康姆集团所垄断。这些财团通过控制传媒机构，使它们为自己表达意见、赢得巨额利润。在英国，舆论工具主要控制在实力集团手中，全国性报纸已被十多家报业集团所控制。在德国，十多家报业集团的报纸发行量占全国日报发行量的55.25%。“把新闻当成商品来看待，这是商业公司的既定目标。当这个目标完成之后，也就为跨国媒体公司向全世界的扩张在节目制作方面定下了基调。这里的关键是，既然新闻都可以成为商品，其他的媒体节目就更不用说了……这里，媒体的社会责任荡然无存了。”美国政治学学者麦克切斯尼认为，联合性媒体规模越大，公司就越富有、影响力也就越大，那么参与性民主的前景就越是黯淡，当媒体世界逐渐集中到少数巨头手中时，它必然导致媒体的唯利是图，玷污新闻和公共机构的正统精神。
第六，新闻源垄断。新闻源掌握在谁手里，谁就在很大程度上控制了新闻传播权和新闻话语权。垄断资本家深谙个中道理，他们通过各种手段垄断新闻源。通讯社是大众媒介消息的重要来源，被称为“新闻加工厂”。通过控制通讯社进而控制新闻源，是垄断资产阶级最常用的手法。美国两大通讯社（美联社和合众国际社）以及大量的特稿辛迪加，几乎垄断了所有美国报纸的新闻、专稿、图片等。美国的1748家日报从两大通讯社得到大部分全国性新闻。许多大型广播电台也承认，他们的广播90%是靠逐条地收录合众国际社的电传打字来填满的。垄断新闻源的另一途径是政府控制着公务信息。在美国，不论是联邦政府还是州政府，都由庞大的官僚机构组成，它们均设有公共关系机构，每个部门都渴望为自己树立有利的形象。美国媒体虽然声称自己是独立的，但记者们每天的一个重要新闻来源是官方。有人统计，在1949至1969年《华盛顿邮报》、《纽约时报》的头版新闻的提供者中，国内外政府官员占所有消息来源的四分之三；在英国大众媒介中，社会上层人士或精英分子是新闻的主要消息来源，政府官员及政府发言人借此机会提供观点、界定社会现实，并且制造新闻。美国报人理查·霍奇勒在《操控新闻》一文中说：“许多美国报纸的读者并不知道，他们所阅读的‘新闻’，很多其实并非出自新闻人员本身的勤奋发掘或谨慎思考，而是来自某份由政府机构所发布、上面印有‘请勿引述来源’的新闻资料。”此外，政府还通过控制记者等手段干预新闻传播。2004年初，德国总理府拒绝德国发行量最大的、对政府批评最为尖锐的《图片报》记者跟随总理施罗德出访的要求，并宣布施罗德今后将拒绝接受《图片报》任何记者的采访。《图片报》等德国八家报社的总编向德国记协和联邦新闻大会写信，抗议总理施罗德破坏新闻自由，剥夺媒体的新闻平等权利，但此事最后不了了之。因为媒体清楚，得罪政府，就等于失去了信息来源，失去了生存基础。
第七，广告控制。广告是资产阶级大众传媒业资金的主要来源。美国记者盖里·杰拉德曾把新闻和广告的关系比作“教会与国家的分离”——双方都宣称自己是独立的，但他们之间的联系又无孔不入、无处不在。据统计，广告收入占美国报纸总收入的四分之三，占杂志总收入的一半，占广播电视业收入的几乎100%。垄断资本通过广告直接或间接地控制着新闻业的内容及方向。难怪有人说，“新闻是用来包装广告的。”
（三）社会主义制度下的政府公共舆论干预
社会主义媒介规范理论是在无产阶级革命的理论和实践基础上产生的。无产阶级的思想家和政治家十分重视舆论的作用。马克思恩格斯在他们的一生中亲手创办和主编的报刊有五种，对办报方针产生过直接影响的有七种，此外还为六十多家报刊撰写过稿件、著作和文章。他们在早期提出过“人民报刊”思想，高举“出版自由”的旗帜为劳动阶级和一般大众争取言论和出版的权利。1848年，他们创办了《新莱茵报》，将“人民报刊”思想发展成为无产阶级报刊思想。主要观点有：党的报刊宣传活动是工人阶级政治行动的一部分，必须接受党的领导；党的政治纲领是党报进行宣传的最高准则，党的一切宣传必须严格遵循党的政治纲领；必须调节处理好党报和党的领导机关以及无产阶级群众三者之间的关系；必须依靠人民并且由工人自己提供资金，坚持作为工人阶级群众性舆论工具的独立性等。
1.公共舆论干预的党性原则
一般认为，社会主义国家的公共舆论干预理论直接来源于马克思主义的舆论学说，并在早期受到前苏联传播制度的直接影响。在这一理论形成和发展过程中，党的历代领导人的思想发挥了重要作用，是我们党舆论调控理论形成的重要基础。
列宁论党性原则。1917年，俄国“十月革命”胜利，建立了世界上第一个社会主义国家。根据无产阶级革命的既定目标，苏联党和政府对资产阶级新闻事业进行了彻底的改造，并建立了一套全新的传播制度。列宁在领导苏联社会主义建设过程中逐步形成了舆论传播的党性原则和思想。列宁认为，报纸不仅是集体的宣传员、鼓动员，而且是集体的组织者，认为报刊在社会监督和经济建设过程中具有不可替代的重要作用。列宁强调：“对于社会主义无产阶级，文学事业不能是个人或集团的赚钱工具，而且根本不可能是与无产阶级总的事业无关的个人事业。”“文学事业应当成为无产阶级总的事业的一部分，成为一部统一的、伟大的、由整个工人阶级的整个觉悟的先锋队所开动的社会民主主义机器的‘齿轮和螺丝钉’。文学事业应当成为有组织的、有计划的、统一的社会民主党的工作的一个组成部分。”说到新闻媒介时，列宁认为，一切新闻媒介“都必须由确实忠于无产阶级革命事业的可靠的共产党人来主持”。
毛泽东论党性原则。作为党的第一代领导人，毛泽东在继承马克思、恩格斯和列宁新闻舆论思想的同时，结合中国的实践，奠定了中国共产党舆论思想的理论基础。毛泽东认为党报的基本使命是宣传群众、组织群众和动员群众。他认为，党领导报刊有三种方式：一是“把新闻记者、报纸工作人员和广播工作人员召集起来开会，跟他们交换意见，告诉他们宣传方针”；二是根据中央精神检查新闻工作；三是党委第一书记亲自抓社论，把握报纸的方向。他坚决反对宣传人员闹独立的错误倾向，重大问题的处理须请示上级。1955年，毛泽东提出“舆论一律”和“舆论不一律”的观点。他讲到的“一律”有两层意思。一层意思是从哲学的角度，认为“有矛盾存在就是不一律。克服了矛盾，暂时归于一律了；但不久又会产生新矛盾，又不一律，又需要克服。”另一层面是对专政的对象而言的。“只许他们规规矩矩，不许他们乱说乱动。这里不但舆论一律，而且法律也一律。”毛泽东当时对“舆论不一律”讲得非常清楚：“在人民内部，允许先进的人们和落后的人们自由利用我们的报刊、刊物、讲坛等等去竞赛，以期由先进的人们以民主和说服的方法去教育落后的人们，克服落后的思想和制度。”同上。由此可见，毛泽东所讲的“舆论一律”并不是不允许人们争论，相反是在人们自由讨论的基础上认识真理、取得共识。
