1、构建农村土地产权制度的总体框架和完整的物权规范，使法律名义上赋予农民集体及其成员的产权实在化
“集体所有权”是一个特定的所有权载体。由于中国特殊的自然和社会条件，集体土地所有权尽管权能形态较少，但仍是货真价实、不折不扣的所有权166。即使在集体化时期，虽然割断了农民个人与土地之间的财产关系，但农民集体与土地之间的财产关系是明确的，不同集体间的财产边界是清晰的，土地的占有和利益的分享是排他性的，所不同的是土地使用权垄断由农户转移到农民集体，所不明确的只是哪个集体组织有权行使土地所有权。要进一步加快农村集体土地产权制度建设，赋予集体土地财产权应有的法律地位，以法律形式明确农村集体土地产权主体及各项权能。
赋予农村集体经济组织的农民集体的农村土地所有者资格，尊重农民集体对土地的所有权，使集体组织成员切实享有农村土地的产权。应当从法律上明确农村集体土地所有权的主体及其代表，总的原则是有利于强化农村集体土地所有权，有利于稳定我国目前农村的土地关系，有利于充分调动农民的生产积极性，有利于更好更快地发展农村经济。法律要在集体土地归农民集体所有的原则性规定基础上，确定具体明确的集体土地所有权主体，赋予集体土地所有者以民事主体身分，并明确界定其权利和义务，保证所有者能充分行使集体土地的权利。要加强农村土地产权的相关立法，进一步明晰和充分体现土地集体所有权，明确规定土地集体所有权变更、转让、消灭的法定事由和农民集体成员权利及行使权利的程序，保护与之相联系的各种权利，促进农村土地产权关系的清晰和规范。集体土地所有者除可对土地进行发包以外，还应当有权通过经营、出租、人股、抵押等形式实现其所有权。在所有权和使用权分离、农户作为土地经营主体的体制下，集体所有者还要加强对承包土地的管理和监督。在以符合法律规定的农村集体经济组织为集体土地所有权主体代表的基础上，赋予农村集体经济组织具有法定权利和民事权利，依法代表农村集体行使集体土地所有权，并从法律上规定农村集体经济组织作为所有权主体代表或行使主体的内涵和外延，使集体经济组织和农民的责权利清晰，以集体经济组织来保护农民的土地产权。要实现集体土地的使用权和所有权分离，允许农村集体土地的合理流转，实现土地资源的合理利用和适度的规模经营。为保证集体能充分行使有关土地的权利，还要建立完善相关配套制度和政策，诸如农地转用制度、耕地保护制度、集体土地征用制度、农地有偿使用制度等。
2、消除土地管理和土地征用法律中的歧视性规定，使集体土地产权的利益更加完整化
前已述及，集体土地产权的残缺很大程度上来源于法律的诸多限制性规定。在和谐产权关系的视角下，应当促进集体土地产权与国有土地产权平等保护，明确集体土地所有权和国有土地所有权是两个平等的民事权利主体。在平等视之的条件下，消除土地管理和土地征用法律中的歧视性规定，赋予农民集体及个体对集体土地的归属权、占有权、支配权和使用权等的完整权利束，以及实施这些权能所产生的完整收益。修改现行土地管理法中的有关歧视性规定，允许其在符合国家耕地保护政策和规划管理的前提下，以出让、租赁、抵押、入股等多种形式进行流转或转为建设用地，破除对集体土地用途的不合理限制，恢复其应有的土地利用权利。进一步完善农村集体土地的管理办法，使农村集体产权具有更为丰富的内容，具有更高的生产效率和社会效益。打破国家对建设用地市场的垄断，对设置在集体建设用地之上的集体土地使用权，应当与国有土地使用权平等保护，恢复其应有的资产价值。要坚持农村集体土地的产权利益，特别是要让农民集体及其集体经济组织凭借土地所有权，参与土地增值收益的分配。建立集体建设土地使用权直接入市的政策通道和实施细则，建设城乡统一的建设用地市场，避免国家以法律规制为手段，把集体建设土地关在市场之外，制造城乡土地价格的剪刀差，使城市化成为另一场城市对乡村的蚕食和掠夺。据估算，在长期计划经济体制下，工农业剪刀差已经给农民造成了6000～8000亿元的损失；而一个时期以来严重低估的征地补偿，又至少攫取了本来属于农民的20000亿元。167必须改革土地征用制度，不得以征用之名行征收之实，也不得以公共利益之名行圈地营利之实，在流转集体建设土地使用权的同时，保留集体建设土地所有权，维护集体产权的长期利益。以土地所有权市场价格为基础确定补偿标准，保证集体土地所有者在土地交易过程中获得合理补偿，使农村土地征用的收益归于农民集体，农民集体因之获得相应的资本，农民因之成为有产者，发展和壮大农村集体经济。
作者认为，这样做对城市化、农村的市场化、乡村工业化的发展总体上都是有利的，但可能会带来利益格局上的调整。集体土地产权与国有土地产权的平等保护，对于建立城乡统一的土地要素市场，促进土地流转和优化配置利用，无疑是极其必要的；集体产权利益的完整化与集体资本的积累，对于发展集体经济和乡村工业化，增加农村共用产品供给也是十分必要的；集体建设用地直接入市，对于缓解城市建设用地供需矛盾，平抑城市建设用地价格，也是极有好处的。也可以想见，这在有的学者看来会增大政府征地的谈判成本，削减政府和开发商寻租营利的空间；会造成对建设用地市场的冲击，增大政府土地管理的成本；乡村工业的再度兴起，也可能会加剧市场的竞争等等。但从产权经济学的角度讲，是谁受益谁受损呢？当然是政府退出和利益让渡，开发商不复暴利，而农民得到应有利益，这种利益格局的调整是有利于社会和谐发展的。考虑到政府和开发商所得进行投资，绝大部分仍会用于城市建设，这正与反哺农村和农业的“两个趋向”政策相符合。至于相应的管理成本，本来就是政府应当承担的责任。
3、发展农村合作经济组织，激发农村经济发展的内在活力
从历史的经验看，新农村建设的关键还在于农民内生的联合和发展，改善农村地区的生产关系，使大多数农民就地就业，就地工业化，就地城镇化。要立足于构建农村依靠自身力量发展的内生机制，将分散的农民个体组织起来，集中劳动力、小块土地等生产资料进行合作经营。从理论上讲，在适当的条件下，个体之间为追求经营利益会触发一定程度的合作化。在市场经济条件下，农民面对市场风险有联合起来的外在压力，而农户日益成为拥有自身资产的生产和分配主体，则为合作提供了内在的动力。土地的私有化与社会主义新农村性质相悖，家庭承包责任制在社会化大生产条件下适应性有限，而集体产权也有其自身在治理结构等方面的现实局限。合作经济作为新农村建设的一个途径的根据主要在于，它以物权的方式使农民真实地拥有和使用土地产权，同时又以合作的方式保证集体产权的社会主义性质。我们不是在小私有制的条件下实现合作，而是要在集体产权的基础上实现合作制，这正是我们面临的具体的场合，也正是社会主义新农村建设的任务。需要指出的是：（1）这种合作经营不是“拥有所有权的私人之间的一种合约” 168，而是具有中国特色的集体产权设计，它坚持了合作制和承包制的合理内核，建立农民以承包经营权或使用权进行合作的机制，促进农村集体产权与家庭联产承包责任制的真正融合。（2）这种合作经营也不同于50年代的“合作化运动”，合作的动因不是意识形态，而是社会主义市场经济条件下的农民自我意愿。（3）合作模式由“公司＋农户”转变为“公司＋合作经济组织”，农民集体经济组织起着关键性作用。（4）针对合作经济组织的制度要求，农村集体产权也不断变革，它在借鉴国有产权和私有产权的治理结构基础上，逐步构建合理的权利制衡机制。
在社会主义新农村建设中，鼓励、扶植各种自愿性的合作应该是当然的事，也是发达国家之普遍所为。根据国际经验，农业合作社乃是对农民比较有利的一种组织方式，也是维护农民创造的收益的一种有效办法。当前，具体的合作模式可能是种多样的，不同的场合应当从实际出发，采取多种形式具体地加以实现。在具有一定条件的村庄，土地入股制度的合作经营，筹集必要资本、进行多种经营、提高种植规模及其劳动容量和生产率，是一个值得扶植的方法（黄宗智，2006）。明确真正自治的村庄的集体土地产权（借此赋予村庄社区一定的物质基础和资本来源），允许其集资办信用社，作为经济主体经营、招标等等，也是个值得考虑的方法（李昌平，2005）。从我国的具体情况出发，应当构建比较完整的法律体系，包括农村合作经济组织法、实施细则及示范章程等；明确农村合作经济组织的发展权利，把提高其经济地位放在重要位置；发挥其在市场经济中的中介服务功能，使其成为联结农户和市场的重要组织力量；完善政府对农村合作经济组织的财政、税收、信贷等政策。
4、充分发挥政府在农村土地产权制度建设方面的作用
在明晰各种类型产权关系的基础上，明确界定政府权利和责任。（1）切实转换政府职能，确保经济主体进行自主决策和自由交易的权利，有效防止政府的产权干预行为，实现资源配置和利用的市场化。（2）健全法律体系，以农村土地管理办法调整农村集体土地的产权关系；以物权法为基础，明确农村集体土地的产权归属，改善集体产权内部的各项权能关系，形成较为完整的农村土地产权制度。（3）改善农村社区的产权结构关系，构建包括国有产权、集体产权、私有产权、外资产权的多元产权结构，特别是发展多种形式的集体产权，维护集体企业的持续稳定发展。（4）政府应当在赋予农民对耕地等集体土地使用权以物权地位的基础上，允许耕地等集体土地的使用权作为可以抵押的财产，以此作担保向银行等金融机构取得贷款，从而使发展农业生产有可靠的信贷资金作保证。（5）由于农村土地集体产权得以明确，基层政府和其它行政性组织将逐渐失去直接管制权，主要承担行政性的社会管理职能和服务职能，如乡村的规划、基础设施和公益事业的建设等，成为农村公共产品的提供者和农民与市场联结的中介。
随着新农村建设的不断深化，农村地区不断探求集体产权的制度创新模式。农村集体产权的内生力量将形成巨大的生产激励，推动农村地区的经济发展和社会进步，从而逐步缓解各种现实社会矛盾，构建具有社会主义特质的和谐社会。
