第37章 发展思考：问题与对策(7)

其实，这些问题都涉及董事会的定位问题，也就是独立学院的董事会究竟应该构建为一个具有实体地位，拥有独立学院全部决策权的组织机构，还是一个与企业董事会相区别的更多具有象征意义的虚拟机构。因此，有的学者主张改进和强化董事会，建立独立董事制度；也有学者提出要对独立学院的院长进行CEO设计，使其成为学院真正的“首席”决策者。这就引出了下面要讨论的问题，董事会领导下的院长负责制应该是怎样的权责划分。

第二，董事会领导下的院长负责制的权责划分问题。

董事会的成立代表着所有权与经营权的分离，作为与主办大学合作的投资方，大都为一些资金实力较为雄厚且对未来中国高等教育市场甚为看好的企业。在双方共同组成的独立学院董事会中，投资方占据主导位置，而作为主办方的大学则主要负责教育教学。在这样一种合作模式和治理架构下，会产生多种矛盾和不协调。最突出的问题就是对董事会与院长的权责划分过于强调其相互独立性，出现事实上的“两权分立”。

按照董事会在独立学院内部的作用来看，可分为领导、决策型董事会，准领导、决策型董事会，指导、咨询型董事会，校内二级学院董事会四种类型。

领导、决策型董事会是由投资入股的股东推举产生或由学校聘请资助学校的社会人士以及有名望的教育家、专家组成。董事会具有法人资格，是学校的最高决策部门，法人代表为董事长，校长在董事会集体领导下，执行董事会的决议，负责学校具体教育教学管理工作，保证学校的教学质量。董事会的职责主要是为学校筹集办学资金，通过学校经费预算开支，根据市场需求，设置专业与课程。

准领导、决策型董事会主要是指由华侨、港澳台胞、企业集团等捐资兴办的民办高校。董事会由捐资人、政府领导、学校负责人组成，它是学校的决策辅助机构，仅协助对学校的发展规划、财政预算等事项审议和决策。董事会不作为学校的法人组织行使学校最高权力。

指导、咨询型董事会一般由地方政府领导、行业主管领导、企业集团领导、学校领导组成，只对学校重大事务进行监督、指导、咨询，一般不直接参与学校的领导和内部管理。

校内二级学院董事会一般为公有民办性质，具有独立法人，借助高校的师资、教学、管理等优势，通过银行贷款、社会投资等途径扩大招生规模。董事会由高校与合作方代表组成，董事长一般由学校负责人担任。现在大都转变为准领导、决策型董事会。

董事会领导下的院长（校长）负责制形成了具有分工较为明确的组织机构和职能部门和利益分配的协调与共商机制，保证了内部管理与运行的顺畅，还有利于进一步加强学校与社会各界的广泛联系，加强学校与企业的产学研结合，拓宽学校教育经费投入渠道。

但是，目前无论是理论上、政策上还是实践中，对董事会与院长的权责划分却似乎有相互独立、权力分立之嫌，区别有余而联系不足。

《独立学院设置与管理办法》第二十八条赋予独立学院理事会或者董事会的权力可以分为三大类：人事权、发展决策权和财产权，包括了独立学院发展的所有重大事项。第二十九条则赋予独立学院院长负责独立学院的教育教学和行政管理工作的权力与责任。《民办教育促进法》第二十一条、第二十四条也分别对民办学校理事会（或者董事会）与校长之间的权责作了类似划分。这样的权责设置看似是层级制决策体制，院长是在董事会领导下行使相应职权，但实际上其权责划分更类似于分散型决策体制，两者各行其职。在现实中就演变成董事会特别是指投资方的主要责任是筹措办学经费，管理财务，参与人事管理，监督日常的教学管理；院长则代表普通高校负责管理与教学相关的一切事物，维护与确保教学工作的有序开展。

正因为如此，从董事会的职能行使来看，董事会职权仍较混乱，经常出现董事会的缺位、越位与错位。

董事会的缺位表现在独立学院的董事会不具备学院全部的管理决策权，其管理决策权不是交由“董事长领导下的董事会”来行使，而是分别由董事长领导下的部分董事与董事会领导下的院长独立行使。还有的独立学院董事会的董事长是由社会名人兼任的，并不能很好地发挥董事长的作用。

董事会的越位表现在有些主要由企业投资者组成的独立学院董事会成员，通过控制董事会而直接干涉学校的办学和日常工作，甚至纯粹用企业管理的办法来管理学校，成为“董事会领导下的院长服从制”。如有的独立学院的投资者通过控制董事会干涉学校的办学和日常管理，董事会由决策机构变成日常管理机构，学校各项工作或活动都要报董事长批准。所有的账务权力及行政权力都归于董事长，甚至是专业设置、课程安排、教师评聘等专业的教学管理问题都必须由董事长定夺，这种“外行”主导决策或纯粹采用管理企业的办法来管理学校的做法必然会违反教育规律，阻碍独立学院的发展。

董事会的错位则表现在缺乏相关的监督机构及规章制度的约束和保障，有的独立学院董事会任意抽调办学资金，用于企业发展或投资于其他与办学不相关项目，以达到营利的目的。这一方面是因为办学理理念存在的差异，另一方面也是独立学院法律地位及产权地位不明晰的结果。当通过市场机制配置教育资源时，公立高校和投资者的办学动机都离不开利益驱动，尽管增加效益、扩大规模、赢得声誉都是双方所追求的方面，但由于公立高校在办学道路上所积淀的办学思想和治学理念更多的是希望独立学院通过传承母体高校优良的办学传统，将学校做大做强；而多数投资企业的首要目的则是追求利润的最大化，以致双方在办学理念上就产生冲突和矛盾。再加上现行法律本来就没有对独立学院的各项权利、责任做出明确规定，产权不明晰、监督机制不完善等本来就容易使双方产生纠纷。更有甚者，无论是公立高校还是投资方均把独立学院作为营利的项目，这样独立学院本应存在的公益性与营利性的冲突，也会导致办学理念的偏差，任由董事会制度的不健全现状继续下去。

（二）内部管理制度

在独立学院的内部管理制度方面，各独立学院在发展的过程中，既遵循“市场”和“教育”的双重规律，又不断强化和规范办学意识，建立健全合理的学校管理框架、管理制度，逐步向现代大学管理制度演进。表现在：一是制定规范、明确的办学章程，包括学校名称位置、基本规格、资产情况、决策机构及程序、法人代表、教学和管理人员、利益分配、终止和清算、章程修改等内容。二是合理建制。依据学校的章程，普遍组建了董事会，实行董事会领导下的校（院）长负责制；组建校务委员会，集体商讨决定有关学校发展的重大事项；同时，设立了校办、人事、教务、学工等职能机构、处室。三是逐步建立了规范、健全的规章制度，如制定规范的招生制度，在坚持国家招生政策的基础上，以实力和诚信参与生源竞争；依法建立了财务、会计制度和资产管理制度，并按国家有关规定设置会计账簿，接受上级主管部门的审计；规范硬件建设，通过合理设计、严格招标，提前做好各种硬件设施设备的建设，使各项办学条件基本达标。四是逐步建立了民主决策、管理机制。一些独立学院建立了一系列的例会制度，如校长例会、学院例会、教学例会、科研例会、学工例会等等，并健全了相应的决策、执行与反馈机制。特别是在教学管理方面，对于教师的备课、讲课、辅导、批改作业标准以及学生考试、教学计划的执行等进行了严格具体的规定，同时还设置了督导处，建立了完整的督导检查制度，以保证各项制度的落实。五是逐步形成了科学的评价体系。湖北一些独立学院基于节约教育资源、提高教育教学能效的目的出发，制订了科学严谨的能效评价方案，如武汉科技大学中南分校制订了全校教职工“目标考核方案”，按部门、分学院明确了考核内容与要求，规定了考核程序与方式方法等。用企业管理的办法管理学校，不仅保障了独立学院的教育质量，而且提高了独立学院的办学效益。

但是正如前文所述，这些令人欣喜的发展和进步背后，也存在着许多问题。如果说普通高等学校内部管理制度存在的问题是学术权力和行政权力的不平衡的话，那么独立学院内部管理制度则是学术权力与市场力量上的失衡，再加上体制本身的不完善，从而引发诸多具体制度在运行中的具体问题。

1.人事管理制度：师资建设问题突出

目前，独立学院的院长、副院长基本都是由公立高校选派的富有教学及教学管理经验且具有高级专业技术职称的人员担任；其他工作人员主要是通过社会招聘，签订合同，通过人事代理的方式进行管理的；师资队伍的构成则大多由三部分构成，一是借助公立高校的师资力量、二是外聘的兼职教师、三是专职教师，其中大部分的教学力量来源于母体高校；兼职教师主要是指一些退休教师、外校教师或是社会上从事相关行业的专业人士，这也是独立学院教师队伍的主力军；而专职教师则是同其他工作人员一样通过招聘录用、人事代理的方式进行管理的。以公共课方面的教师为主，大多数独立学院的专职教师只占教学力量中极少的部分，江苏大学京江学院、苏州科技学院天平学院、南京工业大学浦江学院等院校的教师都基本来源于母体高校。只有规模较大、实力较强或异地办学的独立学院是以聘任的专职教师为主要教学力量。如电子科技大学中山学院教职工总数588人，包括由母体高校电子科技大学派驻的管理人员及教师、返聘签约的教授与副教授以及自主招聘的行政管理人员和专职教师三部分人员，其中专任教师342人，具有副高以上职称的占教师总数的38％，具有硕士以上学历的占教师总数的70%以上；按职称分有教授11人，副教授58人，讲师121人，助教152人；按学历来分有博士37人，硕士221人，本科82人。

在人事管理制度方面，独立学院普遍形成了全员聘任制为核心的人事制度，以公开招聘制度与任期制为主，在分配制度上采用与个人业绩评价结果相结合的方式。比如行政管理人员和普通工作人员多数按岗订酬，按劳取酬；任课教师除了按照职称级别区别课时费以外，也根据教师不同的来源有所区别，来自母体高校或是外聘兼职的教师通常只需承担课时费，往往课时费的标准会高出公立高校的30%～50%；对于为数不多的专职教师，独立学院会按劳动合同法的规定按级确定基本工作量和相应的工资标准，超额完成的奖励部分基本参照母体高校的标准执行。这样，既提高了人事制度的弹性化，推动了人才的多样化和流动，同时也促使以业绩主义为原则的评价体系的建立，符合其注重成本和追求效率的本性。

但是，这样的人事管理制度也有其局限性，首先是管理力量薄弱，缺乏教学管理经验。独立学院除院长、副院长等行政领导是由母体高校委派教学和管理经验丰富的、具有高级专业技术职称的人员担任，其余的教学管理和其他专职工作人员则是从依靠兼职教师为主到建立专职教师队伍，逐步聘任的新教师。一方面，这些新聘用的专职教师和管理人员大多是刚从学校毕业的本科生或研究生，他们所学的专业也很少是师范专业或是教育管理专业，而且专职的教师比例本来就小，又缺乏教学管理理念和经验，容易导致独立学院管理上的滞后与偏差；另一方面，由于独立学院人事管理的机制比较灵活，也有年轻的毕业生把独立学院作为考研或再就业的中转站，因此流动性非常大。这也导致不少教师存在雇佣思想，投入不足，也没有太多的时间与学生、学院沟通交流，师资队伍难以形成合力，要进行有效的管理有较大的困难。而对于外聘教师，管理更存在难度。为保证自身的教学质量，母体高校一些院系对教师的流动和在外（包括自己参与举办的独立学院）授课都加以严格限制，因此师资聘用有困难。培养人才的机构却缺乏培养人才的教师，这已经成为独立学院面临的最大困境。