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第19章 法治篇(11)

中共中央、国务院在2010年11月印发了新修订的《规定》,比1998年颁布的增加了15条,突出了责任制的落实,明确规范了“问题官员”复出等问题。受委托评估单位将通过问卷调查、座谈会、个别访谈、专家评估、案例分析等方式,对《规定》的宣传教育、贯彻执行情况等进行评估。为保证评估质量,中纪委法规室制定下发了评估调查问卷及发放范围和要求,评估座谈会、个别访谈提纲及要求,评估调查问卷数据统计标准等文件。法规室还将赴受委托评估地区和部门进行调研指导。

从工作推进的情况看,中纪委对党内规定条例进行立法后评估的试点范围在不断扩大。2008年12月至2009年12月,中纪委开展了《中国共产党纪律处分条例》立法后评估工作,在重庆、河南等6省(区、市)选取了试点。2011年,中纪委在天津、黑龙江等7省(区、市)开展了《中国共产党党内监督条例(试行)》立法后评估工作。2013年7月,中纪委对《关于实行党风廉政建设责任制的规定》的立法后评估扩大到15个省(区、市)纪委,还增加了5个部门。中国政法大学副校长马怀德表示,“立法后评估”可保障法律法规有效实施,防止其成为一纸空文。法治反腐既有立法层面的也有执法层面的,从立法上来说既有对新法的制定,也有对过时陈旧法规的修改,包括对法律法规实施状况的评估。中纪委对党内反腐规定进行评估,是制度反腐的重要举措。这也让公众看到,制度不是用来当摆设的,也并非没有后续的实施保障措施。

群众路线:打一场独具特色的反腐人民战争

“群众路线”作为我们党的根本工作路线和生命线,在党的政治生活中占据着极为特殊的地位,在反腐倡廉建设中发挥着极为重要的作用。

回顾党的历程不难发现:作为一个以全心全意为人民服务为宗旨的马克思主义政党,我们党在反腐倡廉建设中最鲜明的特色便是,始终不懈地把坚持党的群众路线作为推进反腐倡廉建设的基础动力;以人民群众的根本利益与合理诉求能否得到满足作为衡量反腐倡廉建设成效的根本标准,这构成了中国特色反腐倡廉建设最为根本的价值取向。

2012年12月4日,中央政治局审议通过关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。会议强调,领导干部特别是高级干部作风如何,对党风政风乃至整个社会风气具有重要影响。抓作风建设,首先要从中央政治局做起,要求别人做到的自己先要做到,要求别人不做的自己坚决不做,以良好党风带动政风民风,真正赢得群众信任和拥护。要下大决心改进作风,切实解决群众反映强烈的问题,始终保持同人民群众的血肉联系。

2013年8月,中央党的群众路线教育实践活动领导小组印发《关于做好第一批教育实践活动查摆问题、开展批评环节工作的通知》,要求领导机关、领导班子和领导干部把“四风”方面的突出问题查找准、剖析透,以整风精神开展批评和自我批评,确保教育实践活动不走过场、取得实效。

2013年11月,中央党的群众路线教育实践活动领导小组印发《关于开展“四风”突出问题专项整治和加强制度建设的通知》,强调各地区各部门各单位要认真贯彻执行《党政机关厉行节约反对浪费条例》,把专项整治作为教育实践活动整改落实的重中之重,把制度建设作为解决问题的治本之策,以严肃的态度、严格的标准、严明的纪律狠抓落实,务求取得实效。

联系群众,目的在于服务群众;查摆问题,关键在于解决问题。整改落实、建章立制是党的群众路线教育实践活动第三个重要环节。前一阶段查摆出的具体问题,能否在下一步的工作中得到真正的整改落实,成为对各地区各部门各单位教育实践活动成效的直接检验。为了扎实抓好整改落实工作、巩固教育实践活动取得的成效,各地各部门各单位着重就“四风”方面存在的突出问题和群众反映强烈的热点问题狠抓整改、建章立制。部分省区第一批整改落实制度已正式公布。

根据央视网2013年11月7日的报道,自2012年底中央出台八项规定,截至2013年9月底,全国共查处违反八项规定问题14839起,处理16699人,其中给予党纪政纪处分3721人。中央纪委已对22起典型案例作了全国通报。为及时掌握各地区贯彻落实中央八项规定精神情况,中央纪委建立了月报制度。2014年4月18日,中央纪委监察部网站发布2014年3月全国查处违反中央八项规定精神问题汇总表。截至3月份,全国查处违反中央八项规定精神问题3275起,处理4599人,给予党纪政纪处分1134人。

另外,截至4月11日,全国已经有29个省市区的相关领导干部被中央纪委监察部“案件查处”栏目公开通报。其中,在中央直属企业中,“老虎”“苍蝇”被拍最多的是中石油系统(5人),其次是中国移动公司(3人)和图书出版单位(3人)。在地方各省市自治区中,海南以24人被通报位列第一,四川23人列第二、广东22人列第三。此外,通报人数在15人及以上的还有湖北、湖南、新疆。

三中全会后反腐布局,强调制度建设给反腐败制定“任务包”

治理腐败之根本是构建严密的制度体系,将权力的行使控制在制度规范内。从党的十八大后一年来中央反腐的成效看,习近平总书记提出的“老虎、苍蝇一起打”已有力地践行。但是,也必须看到,腐败是动态变化的,而且腐败有存量,存量也是越来越大。高官落马、重拳反腐,可以说是从治标入手,形成反腐败的高压态势,治标只是一个权宜之计,其目的是“为治本赢得时间”。这揭示了治本才是目的和方向。一切战术上的治标,都是为战略上的治本来赢得时间。

十八届三中全会公报指出,必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的运行体系,健全惩治和预防腐败体系,建设廉洁政治,努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。反腐败既是实现全面深化改革总目标的重要保障,也是国家治理体系的重要支柱和治理能力的重要表现。中国社会科学院中国廉政研究中心副秘书长高波指出,我国正处于改革开放攻坚期、反腐治标关键期和公众舆情关切期,反腐败从撇清发展的寻租经济“水分”,滤掉社会的奢靡风气“糖分”,减少改革的利益冲突“戏份”等方面体现并仍将体现出经济治理、政治治理和社会治理的“多功能”。在接下来的全面深化改革进程中,不论是处理好政府和市场的关系,还是处理好经济体制改革和政治体制改革的关系,都必须坚持用制度管权管事管人,把权力关进制度的笼子;必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的运行体系,健全惩治和预防腐败体系;必须形成科学有效的权力制约和协调机制,加强反腐败体制机制创新和制度保障;这些是三中全会给反腐败的“任务包”,也是中国治理体系和治理能力现代化的增长点。

2013年11月15日,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)全文发布。在反腐倡廉工作方面,《决定》提出了许多新举措、新要求。《决定》对加强反腐败体制机制创新和制度保障进行了重点部署,提出要推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导。中国政法大学副校长马怀德教授表示,这次全会《决定》突出强调加强反腐败的体制机制创新,其中重要内容是双重领导体制。整体来说这种双重领导体制,可以比较好地加强对同级党委的监督,尤其是这次明确提出了加强双重领导体制中的具体化、制度化、程序化,为双重领导体制更好的实行做出了具体的要求和安排。各级政府职能部门,到底有多少权力,权力边界在哪里,是不是老百姓都了解这些权力,以及权力行使的规则和程序,这是当下反腐败斗争中必须认真研究的问题。这次全会《决定》明确提出要建立各级政府及其职能部门的权力清单制度,一方面告诉社会公众政府拥有权力的数量、规模、边界,同时公开这些权力清单让社会了解政府及其职能部门享有的权力,这样便于社会监督,便于舆论监督,所以权力清单制度是一种从根本上或者从源头上预防腐败的重要措施。不仅如此,这次全会《决定》明确提出了党风廉政责任制在执行过程中党委负主体责任纪委负监督责任,所谓的主体责任就是要对制定落实党风廉政责任制承担主要的责任,这是党委的责任,纪委是负责监督,协助党委来监督是不是落实了党风廉政责任制,落实的状况如何。《决定》明确提出要制定切实可行的责任追究制度,实际上是对各级党委提出的要求,如果党风廉政责任制执行得不好责任在党委。此外,这次三中全会《决定》当中强调了改进中央和省区市的巡视制度,要进行全覆盖。

对此,马怀德认为,这意味着要扩大巡视制度的适用范围,监察的对象或者巡视对象也不确定,而且巡视的单位和区域也是不确定的。这样就形成了一个固定的纪律检查机构和流动的纪律检查机构之间相互配合、相互协调,共同担负起党风廉政责任和纪律监督责任的职责。

十八届三中全会召开前,中共中央政治局2013年8月27日召开会议审议通过了《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》,为未来5年的反腐布局。此次会议提出,“改革党的纪律检查体制,加强反腐败工作体制机制创新,完善纪委派驻机构统一管理,改进中央和省区市巡视制度”,最为引人瞩目。2013年12月,上述5年反腐规划全文正式向社会公布。那么,中共十八届三中全会后,中国反腐将如何布局?对此,制度反腐专家李永忠在接受财新记者专访时,提出了十八届三中全会以后制度反腐在近期、中期、远期的布局。

李永忠指出,制度反腐的近期目标就是尽快设立政治改革特区,把很多看起来很难很长远很大的事,通过政改特区实现四个“化”的作用:

第一,可以化大为小,把大的问题化成小的问题来做,把大的范围化成小的特区来做。第二,可以化险为夷,把风险很大的事放在特区里边,对党、对国家的风险就不这么大了。第三,可以化远为近,把长远的事放在当前来做。第四,可以化整为零。所以政改特区可以把制度反腐所有可能遇到的问题都可以放在特区里来做,而且埋得起单。没有政改特区就像我们没有科学实验室一样,什么也搞不成,制度反腐还只能是纸上谈兵。现在我们纸上谈兵的时间已经不多了。

中期目标,可在政改特区里面试行党权三分的路线图。第一步,党内分权,党内分成决策机关、执行机关、监督机关三个不同的机关。这样就还权给党员,党员就有了权力,党内民主就能存在,党内监督就能强化,党员就能成为各级党组织的主体。第二步,党政分工,党委和政府可以分工了。党政分工的目的是还权于政府,让政府在一线,党委慢慢退在二线。中国共产党就由革命党开始转向党执政,并由党执政开始向执政党方向转化。我们现在还停留在党执政的层面,根本还不是执政党,党是直接冲在各种矛盾的最前沿。第三步,党政分开。党政分开的目的是还权于群众,这样政府就在一线实实在在完成自己的职责,而党就集中力量管好自己,管好党,就能从严治党,就实现了“党要管党”。

通过三个还权,制度反腐的中期任务也就能实现了。

远期目标,是由制度反腐逐步向“权利反腐”过渡。其实这是制度反腐和群众的权利反腐相结合的一种反腐方式。有群众的广泛参与,依靠制度才能真正实现毛泽东同志说的“我们能跳出历史的周期律”的那句话,“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息”。所以说,单靠制度反腐我们还跳不出历史周期律,还必须将制度反腐和权利反腐结合,这就是制度反腐的远期目标了。

中国改革已进入攻坚期和深水区,要敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀。正如2013年10月14日《环球时报》所指出的:反腐败是中国政治稳定压舱石。大局稳定系于改革,政治稳定系于反腐。从地方到军队,从机关到国企,从本土商业贿赂到跨国公司“洋贿”,改革之刃挥到哪里,反腐之锋就到哪里。放眼当下,作风建设、群众路线日显成效,一些备受瞩目的贪腐大案被查办,虽不免触碰社会痛点,但其对时局的主体效用,恰是创建大于创痛、稳定大于紊乱。实践证明,反腐败是中国政改稳步推进“好载体”。反腐败是政改方法路径,亦是全面改革重点领域和改革成败评价指标。可以预见,反腐败将为全面改革提供稳固持久“好助力”。

成功推进全面改革,有效率的廉政建设始终不可或缺。适应“稳中进,破中立”的改革节奏感,提升反腐败专门机构执行力和有效性,不搞时宽时严“松紧带”,有助于彰显治党执纪的政治确定性。纪律就是力量,监督给力、惩治得力时愈显其强。由此,高强度反腐的“政治红利”将为全面改革提供更大底气和更多助力,并在三中全会成果清单得以续写。

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