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第28章 发展篇(4)

相关资料显示,底特律经济80%依赖于汽车行业,20世纪中叶以来一直是三大汽车公司的集群地。对汽车产业的过度依赖使得底特律的财政收入结构单一而又脆弱,抗风险能力极差。尤其是随着日系、欧系汽车的崛起,美国汽车业的竞争力和市场份额不断下降,底特律却故步自封,非但不致力于产业升级与转型,或寻求于金融、信息、贸易等综合发展,反而长期靠吃老本过日子,底特律财政收入也因此受到巨大冲击。

中国社会科学院工业经济研究所室主任陈耀也认为,底特律破产从表面上看是政府的财政危机,但根本原因是城市产业有问题。“底特律的产业结构单一。同时,作为一个老工业基地,行业的持续创新动力不足,结构老化,没有新一代产品出现。产业结构单一,又缺乏创新,城市经济自然缺乏可持续性”。陈耀说。

在众多的业内人士看来,底特律没有培育汽车产业之后的接续产业,没有相应推进现有产业的升级,因而导致就业岗位减少,乃至基本的居民流失。这对中国经济尤其是城市发展有很大的警示作用。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为,“我国有两类城市存在类似的风险。一类是资源枯竭型城市;另一类是对房地产高度依赖的城市”。如长春市以汽车产业为第一支柱产业。2012年长春市GDP总额4456.6亿元,汽车制造业产值占规模以上工业总产值的比重为60.60%。而2012年长春市债务率为159.73%,如果未来我国汽车产业长期陷入衰退或者汽车产业发生转移,则其也将面临与底特律相同的产业结构单一、债务规模庞大的风险。再如以房地产为支柱产业的三亚市,2013年上半年房地产业为三亚市地方提供税收20.5亿元,占全市公共财政收入比重为56.01%,房地产业已成为三亚市财政收入和经济增长的主要来源和动力。

这些单一支柱产业城市在面临政策调控、支柱产业长期衰退、转移或替代产业出现、人口大量流失等问题时,政府债务风险发生的可能性将很大。这提醒我们,在推进新型城镇化过程中,除了注重住宅集中化、人的城镇化,以及打造核心产业竞争力外,还要具备综合发展能力,形成多产业发展局面。

警示之二:城市发展离不开政府的宏观调控

底特律的没落固然有产业枯萎的客观因素,但城市管理者缺乏战略眼光,没有在产业深度调整过程中,及时准确地通过合理手段,帮助城市发展转型也是重要原因。底特律也曾试图转型,但在城市走向衰败后,底特律政府将钱投资于城市建造,希望通过大规模的基础设施建设和城市更新改造让城市复兴。可事实证明,这一决策不仅增加了政府新的负担,而且造成机构臃肿、人浮于事。不难看出,城市发展离不开一个高效、有力的政府加以引导,而不是所谓的完全靠市场经济任意发展。

应高度重视政府在产业创新过程中的作用。城市产业创新涉及的产业众多,涉及的领域广泛,依靠单个企业或单个行业难以达成,单靠市场力量难以实现。应在不违背市场机制的前提下充分发挥政府的引领作用,核心是创建有利于人才、技术、资本等创新要素聚集的区域发展环境,加强产业创新能力的长期建设,具体包括进行人力资本的长期投入、加强就业培训、建立创新风险分担机制、维护市场正常竞争秩序、孵化幼稚产业等。

应高度重视城市发展长远规划的制定。从城市化发展的长期趋势来看,城市空间结构的演变与工业化阶段密切相关。在工业化发展的初期,城市空间结构呈现单中心特征。进入工业化中后期,城市的空间结构逐步向多中心结构演变,人口和经济社会活动逐步向城市郊区扩散转移。

这个过程如果缺乏政府长远规划的引导,就有可能出现中心城市与郊区严重分化、中心城市衰退、贫困集中在中心城市的现象。因此,我国应充分认识到市场力量在协调不同利益主体、跨区域经济合作方面的局限性,发挥好政府在城市长远规划和统筹区域发展中不可替代的作用,有效抑制城市发展中“开发-废弃-转移”式的行为。

当然,政府在调控的过程中必须充分尊重市场规律,合理划定与市场的边界,重点是科学确定城市发展总体思路和战略举措,要在依法操作、规范运作的基础上,加强市场监管,推进城市建设。

警示之三:要谨慎地方债的过度发酵

对中国来说,地方政府宣布破产似乎还不太可能发生,但这并不等于中国的一些地方政府不存在类似底特律的问题。底特律的破产也为中国地方债拉响警报。

底特律市这次申请破产保护主要是因为其高达180亿美元的负债无力偿还所致。数据显示,2012年6月末底特律市长期债务149.94亿美元,其中退休人员养老金及医疗负债规模较大,至申请破产日底特律长期债务已超过180亿美元,债务增长速度远超财政收入增长。

“城市需要彻底转变发展方式,地方政府必须有限举债。高债务是底特律破产的直接原因。”中国人民大学城市规划与管理系主任叶裕民表示,当前中国一些地方政府盲目追求扩大城市面积,追求以大项目拉动经济简单增长,大规模举债搞基础设施建设,少数城市债务率甚至高达200%甚至300%以上,存在着严重的潜在危机。

据国家审计署2013年6月发布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果公告》显示,至2012年年底,被审计的省市区地方债务总额共计38475.81亿元,比2010年增长12.94%。其中,9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%,最高的达188.95%,如加上政府负有担保责任的债务,债务率最高的达219.57%。报告指出,一些地区债务偿还过度依赖土地收入、高速公路、政府还贷二级公路,甚至陷入借新债还旧债“循环”。例如被审计的36个地区中,4个省、17个省会城市以土地出让收入作为偿债来源。但这些地方2012年的土地收入都明显减少,其2012年以土地出让收入为偿债来源的债务,需偿还本息2315.73亿元,系当年土地出让收入的1.25倍。从绝对数额来看,据国家审计署披露的数据,目前我国地方政府的债务高达近11万亿元,这其中主要表现为城市政府的负债。更为可怕的是,在中国,政府一向被认为具有无限的信用,因此,尽管有的地方政府债台高筑或资不抵债,但依然能放开胆子举债融资,其中仅2013年以来地方政府旗下的投资公司就发售了3673亿元人民币债券,同比增长一倍之多。倘若加上过去发售的地方债,其数量更是惊人。

中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇表示,我国政府债务总体规模是多少,并不那么重要。关键在于各类一般、专项转移支付较多,地方政府的自主责任意识淡薄,总想着有中央兜底。这样一种不考虑后果的机制,才是最大的风险来源。冯飞认为,“城市债务一定要保持在一个合理的水平,要有约束机制。美国有破产机制,而我们的城市没有破产机制的话,再无约束地不断增加债务,问题一旦出现,窟窿将相当大”。

在众多的业内人士看来,地方政府举债要根据自身的偿债能力而定,适度的举债对于经济发展有利,而过度的举债搞投资,只能使自己的财务状况更加恶化,把自己逼向“破产”的不归路。当前,如何规范地方债务融资平台,从制度上监管使用好地方债务融资已经是迫在眉睫需要解决的问题。

就在底特律申请破产保护10日后,审计署官网2013年7月28日发布消息,根据国务院要求,审计署将于2013年8月1日起全面展开对政府性债务的审计工作。这也是改革开放以来的第二次全国性地方政府性债务审计。与2011年的第一次地方政府性债务审计相比,本次审计将更彻底、更全面,将由第一次的“三级审计”(即省级、市级、县级三级地方政府),延伸到“五级审计”(即中央、省级、市级、县级、乡级五级政府)。据此,本次审计将摸清全国政府性债务“详单”。发现问题是解决问题的前提,此次审计署再次对全国地方政府性债务进行“摸底”,有助于将“隐藏的”地方债风险展现在公众面前。随着地方债务清查,地方政府只有戒除“借债瘾”、降低融资成本,才能使中国经济健康可持续发展。

警示之四:财政收支审慎性是财政可持续发展的基础

其一,从底特律的经验看,高税负是财政状况恶化螺旋的重要根源,中国是否为高税负的经济体目前存在争议,但是高税负对财政可持续发展是有害的,高税负可能导致资本转移、产业转移甚至富裕阶层迁徙,这些是不存在争议的。其二,在支出方面,养老支出是财政支出最持续的挑战,底特律长期的负债一半以上与养老相关。其三,债务的累积成本是财政支出的又一重大负担,底特律政府运行费用从2008财年的10.25亿美元降低至2013财年的6.92亿美元,刚性支出增量主要来自利息支出。最后,刚性支出项目设立要审慎,底特律针对警员、消防员的医疗退休福利系统很大程度上加剧了财政收入的恶化。

我国未来还会有大量人口流入城市。从长远发展来看,不仅教育、医疗、社会保障等方面的财政压力将随城市人口规模增长而加大,城市空间的扩张以及适应经济发展所需要的基础设施建设和维护成本也都将快速上升。我国各城市政府应按照“取之有度、用之有效”的原则,从城市长远发展需要出发,在维护财政稳定可持续的前提之下,排除利益集团不当干扰,科学权衡相关财政支出的规模,切实做到量力而行,坚决防止寅吃卯粮、竭泽而渔。

警示之五:解决好族群融合应当成为中国城市公共治理的核心命题

种族隔离与仇杀无疑是底特律历史的经久之痛。虽然我们庆幸中国城市没有种族冲突,但必须承认观念与事实上的群体歧视和隔阂已在中国大小城市中广泛存在。统计表明,目前约2亿外来人口无法在城市落户,农民工不仅长期被工具性地加以使用,而且遭遇着市民的蔑视与白眼。

客观上的歧视和不公所积压的愤懑已经使得一些地方本地人与外地人的矛盾越来越尖锐,并开始以城市暴乱的形式爆发出来,如广东增城新塘事件、潮州古巷事件和浙江湖州织里事件等。值得关注的是,随着中国城镇化步伐的加快,将有更多的人口进入城市,因此,解决好族群融合应当成为中国城市公共治理的核心命题。

其间,应高度重视构建有效的社会援助机制。底特律之所以会出现严重的社会冲突,其中一个很重要原因在于在结构转型带来大面积失业时,政府在住房、就业、医疗等方面没有对失业者实施有效援助。未来,在我国城市发展过程中,也难以避免再度出现一些城市因为产业结构单一,区域创新能力较弱,难以应对全球化和资源环境挑战进而衰落的潜在风险。

因此,应在加强产业转型引导和创新能力建设的同时,适时构建政府的社会援助机制,及时对结构调整过程中的利益受损者进行援助,以维护城市社会稳定,留住创新所需要的各类人才。

群众路线:坚守我们的“执政生命线”

2013年10月30日,中共中央政治局常委、中央党的群众路线教育实践活动领导小组组长刘云山在党的群众路线教育实践活动工作座谈会上强调,要以专题民主生活会为新的开端,发扬钉钉子的精神,聚焦“四风”抓好整改落实、建章立制各项工作,确保教育实践活动善始善终、善做善成。

“群众路线”是我们党的根本宗旨、根本观点,也是我们党的执政生命线。

2012年12月4日,中央政治局审议通过关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。会议强调,领导干部特别是高级干部作风如何,对党风政风乃至整个社会风气具有重要影响。抓作风建设,首先要从中央政治局做起,要求别人做到的自己先要做到,要求别人不做的自己坚决不做,以良好党风带动政风民风,真正赢得群众信任和拥护。要下大决心改进作风,切实解决群众反映强烈的问题,始终保持同人民群众的血肉联系。

2013年,“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”,一场自上而下的党的群众路线教育实践活动在全党拉开帷幕。继4月19日中央政治局会议要求全党自上而下分批开展党的群众路线教育实践活动后,6月18日,党的群众路线教育实践活动正式启动。

2013年10月30日,中共中央政治局常委、中央党的群众路线教育实践活动领导小组组长刘云山在党的群众路线教育实践活动工作座谈会上强调,要以专题民主生活会为新的开端,发扬钉钉子的精神,聚焦“四风”抓好整改落实、建章立制各项工作,确保教育实践活动善始善终、善做善成。

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