政府的预算是政府管理社会经济活动、保证国家机构正常运行、调节收入分配、稳定经济生活、促进社会经济发展的重要手段，在一国的政治经济生活中具有重要的作用。编制和执行政府预算对任何一个国家的政府来说，都是最重要的事情，审议和监督政府的预算更是各国议会的头等大事。这里，我不想讨论中国的政府预算的各方面的问题，仅就《预算法》与硬化政府预算约束的问题谈一点看法。
政府预算是通过组织和安排预算的收入和支出来发挥其重要作用的，预算收入和预算支出的确定和实施体现着、贯彻着政府调节和管理社会经济活动的各项政策，只有严格按照经议会审查批准的政府预算执行，才能保证各项政策的实行。因此，对政府来说，预算应具有硬的约束。所谓硬的预算约束是指，预算在执行中如无特殊情况必须按议会批准的预算执行，不得随意变更，特别是不能破坏预算收支的平衡，增加预算赤字，增加预算中举借的债务。如遇特殊情况需调整预算，必须提请议会审查和批准。
从中国的情况看，在计划经济时期，由于政府起着全社会资源配置的作用，财政预算更是政府配置社会资源的重要手段，虽然政府的预算也要经各级人民代表大会的审查和批准，但预算并不具有硬的约束，政府可以自行变更预算。改革以来，集中的计划经济体制正逐步地向市场经济体制转变，但政府预算约束不硬的问题并未解决。自1979 年以来，除1985 年财政预算略有结余以外，每年都有财政赤字，且几乎逐年上升，许多年份预算执行的结果，财政赤字超过了预算的规定。政府预算的这种软约束状况亟待改变。为了改变这种状况，硬化政府预算约束，必须改变现行财政体制，并把政府预算的编制和执行建立在法律的基础上，使其依法受到监督。
1994 年，中国进行了财政和税收体制的重大改革，制定了《预算法》，并于1995 年开始实施，这对硬化政府预算约束具有重要意义。下面分几点来谈。
第一，实施《预算法》使政府预算的编制和执行建立在法律的基础上，受到法律的约束。这是中国在政府预算管理方面走向法治的重要步骤。中国自古以来是实行人治的国家，法律在管理国家中的作用很弱。过去，中国除宪法以外，只有少数几部法律，即使是这少数几部法律在执行中也往往受到一些政府官员意志的左右。在中国实行计划经济的时期，也是实行人治，政府官员的意志具有决定作用。中国一直没有《预算法》，虽然政府的预算和国民经济发展计划都要经过各级人民代表大会的讨论、审批和批准，但实际上，经过各级人民代表大会审议和批准的预算，正如前面所说，政府在执行中仍常有变更，特别是在支出方面常有超过的情况，对预算执行的结果、对财政决算，事后人民代表大会也只得批准。《预算法》的制定和通过，加强了对预算执行和调整的约束。
《预算法》加强了对预算收入的管理。在中国，在改革进程中，中央政府把某些权力下放给地方政府，以调动地方政府的积极性。这是必要的。但由于缺乏法律的约束，一些地方政府往往采取擅自减征、免征或者缓征应该征收的税收以便使本地方的企业多留一些收入，加快本地方的经济发展。例如，在实行企业承包制期间，有些地方政府未经中央政府批准擅自减免企业本应交纳的所得税，有些地方擅自在有些企业中实行“投入产出总承包”的办法，只规定承包上交政府的数额，使各种税收消失于其中，实际上大量减少了上交中央的税收，虽然中央下文不让这样做，但也无能为力。同时，下级政府挤占、挪用、截留属于上级政府预算收入的事也常有发生。《预算法》在几处明文规定，有关部门和单位不得违反法律、行政法规规定，擅自减税、免税或者缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入，应当将上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库，不得截留、占用、挪用或者拖欠，下级政府不得挤占或者截留属于上级政府预算的资金。在1994 年实行分税制后，从各地方的税收部门将征收中央税和共享税的工作分离出来，设立国税局管理这方面的事务，更从组织上保证了中央税和中央与地方的共享税不致被减免、截留和拖欠。
同样，在预算支出方面，也加强了管理。《预算法》规定，各级财政部门必须及时、足额地拨付预算支出资金，各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行。《预算法》还禁止隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出。
自然，预算在执行中会因各种特殊情况而出现增加支出或减少收入的情况，从而使得原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，出现了赤字或增加了赤字，需要增加原批准的预算中举借债务的数额。当出现这类情况时，必须调整预算。对此，在《预算法》中也作出规定：各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案，提请同级人民代表大会审查和批准，未经批准，不得调整预算。
在预算执行中可能会发生自然灾害以及其他难以预见的特殊开支，为应付这类特殊开支并使其不影响预算的其他支出，《预算法》规定各级政府应按照本级政府预算支出额的1%～3%设置预备费。这样就可使各级政府在预备费的限度内应付一些难以预见的特殊开支，而不必经常调整预算。同时预备费的动用要报政府决定。
虽然《预算法》的上述规定还不具体，但它们对硬化政府预算的约束仍是有帮助的。特别是在《预算法》的法律责任部分对未经批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，对违反法律、行政法规的规定擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款的，对隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的，制定了对责任人员的行政责任和处分的规定，更有助于硬化政府预算的约束。
第二，在硬化政府预算中，最重要的是控制预算赤字。以往在相当长一段时间里，政府预算中出现了赤字，往往向中国人民银行透支或借款，中国人民银行是属财政部管辖的，中国人民银行无法拒绝财政的透支或借款。财政的借款与透支实质上没有大的区别，中国人民银行只能用增发货币来弥补。随着政府预算中的赤字越来越大，银行的负担也越来越重，从而加剧了通货膨胀。要硬化政府的预算必须严格控制以至消灭财政赤字，并制止把预算赤字转嫁给银行的做法。
《预算法》规定，中央政府的公共预算（或称经常性预算）不列赤字，中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但借债应有合理的规模和结构。这是中央政府硬化预算约束的重要规定。近几年来，中国的政府预算划分为两部分，即公共预算和建设预算。公共预算用于各项经常性的公共开支。这部分预算如有赤字，就没有任何财政收入结余可用于建设预算以进行各项建设。从以往的情况看，公共预算没有出现过赤字。但从最近一些年度的情况看，公共预算在用于各项经常性公共开支后其结余部分占政府预算收入的比重越来越小，也就是说，政府的公共预算收入中除去用于经常性的公共开支外能用于建设方面的部分的比重越来越小，在1996 年的中央政府的公共预算收入中只占14.5%。如果控制不严，公共预算也是有可能出现赤字的。因此，在《预算法》中规定中央政府的公共预算不列赤字仍是必要的。由于公共预算结余能用于建设预算的部分占全部公共预算收入的比重越来越小，在建设投资无法减少甚至必须增加的情况下，建设预算部分支出超出收入的赤字就逐年增加，这些赤字以往只是部分地用向国内和国外举债的办法来弥补，其余不足部分是靠向银行透支或借款来弥补的。《预算法》的上述规定，实际上排除了可以通过向银行透支或借款来筹措部分建设资金以弥补建设预算收入不足的资金。据此，政府停止了向银行透支和借款。当然，向国内和国外举借债务所筹集的资金虽然是用于弥补建设预算的赤字的，也必须控制，否则，政府预算的债务会越来越沉重，每年发行的国债和从国外举债所获得的资金会越来越多地用于归还到期的债务，使政府预算陷入恶性循环。在1996 年的中央预算中用于归还到期债务本息支出的部分已占当年国内外债务收入的68%。《预算法》中规定借债应有合理的规模和结构是必要的。但这种规定只是一种原则，并不具体，因此对中央预算减少和消灭的赤字的约束仍是不强的。
《预算法》中还规定：地方预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债券。这项规定应该说是相当严格的，对地方政府的预算的约束是相当强的。1995 年江苏省松江县曾提出过有3000 万元赤字的预算调整方案被省人民代表大会否决，县政府通过增收节支的办法，使预算收支达到了平衡。但是，这项规定在执行中仍存在着困难。因为，由于政府机构庞大、政府开支中的各种浪费严重、地方建设的规模控制不力、有些地方的经济发展缓慢、地方政府收入少等原因，在中国的地方政府特别是县级政府中有相当一部分其预算是入不敷出的，也即是有赤字的，这种情况短期内难以改变。在不许地方政府发行债券的情况下，地方政府就只能靠拖欠一些开支的办法来暂时绕过困难，例如，近几年来，不少地方政府拖欠政府职工的工资，特别是公办学校的老师、医院医生等人员的工资，拖欠对国有粮食企业因政府规定销售价格低于（或等于）收购价格而出现的政策性亏损，等等，或者靠拖欠银行借款的办法来暂时绕过困难。可见，要硬化地方政府的预算约束，不出现赤字，尚需采取其他措施。
第三，为了硬化政府预算约束必须建立对政府预算的编制和执行进行有效监督的制度和机制。在《预算法》中对此作了一些原则性和程序性的规定。在《预算法》中规定，全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督，县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督，乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督，规定各级政府应当在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者受质询的有关政府或者财政部门必须及时给予答复。这些规定都是必要的，会对硬化政府预算约束起一些作用，同时，要切实使各级人民代表大会对政府的预算及其执行以及决算实施有效的监督尚需建立一些必要的制度，采取一些必要的措施。其中一项必要的制度和措施，就是由审计部门对政府的预算执行、决算进行审计监督。对政府的预算执行和决算进行审计，向各级人民代表大会及其常务委员会报告审计的结果，是非常必要的，因为不进行审计，各级人民代表大会无法具体地了解预算执行和决算的具体情况，不能发现其中的重要问题，从而也难以判断政府预算的执行是否符合各级人民代表大会审议中提出的意见和要求。为此曾经有过一种意见，即把审计署划归各级人民代表大会，以便使审计署能够独立、公正、严格地对政府预算执行和决算进行审计，从而使人民代表大会能有效地进行监督。这种意见未被采纳。自然，把审计署划归各级人民代表大会实际上也有困难，因为审计署尚具有管理社会中各种审计工作的行政职能，审计署划归各级人民代表大会就无法执行行政职能。以往，政府的审计部门没有审计过同级政府的预算执行和决算。《预算法》规定，各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督，这对加强各级人民代表大会对政府预算的监督，从而对硬化政府预算约束是很重要的。上级政府的审计部门对下级政府的预算执行、决算实行监督不会有大的困难，对本级政府许多部门和单位的预算执行、决算实行审计监督也不会有大的困难，但要审计同级政府的财政部门对预算的执行、决算却并不容易。
由于《预算法》赋予了审计部门对同级政府的财政预算执行、决算实行审计监督的责任，因此，从1995 年10 月至1996 年4 月，国家审计署对1995 年财政部执行中央预算的情况进行了审计。这是建国几十年来从未有过的，对全国人民代表大会及其常务委员会对政府预算的监督有重要作用。国家审计署的审计发现了财政部在预算执行中存在着一些问题。例如，未将一些结转性资金纳入当年预算，而是放在暂存账户上，以减轻以后年度平衡预算的压力；对一些预算支出中未完成的部分仍按预算款列报为预算支出，以减轻下年度压缩赤字的压力；曾将一笔预算资金拨给几家证券公司作为参股投资，从中分得红利和存款利息，其中有一部分未上缴国库；曾将一笔国库资金借给某部门和单位办公司作为后者的资本金或周转资金；未按《预算法》规定在年初批复预算时将预算全额批复给中央各部门，而是预留了一些“待分配”支出指标；等等。可见，由审计部门审计预算执行情况，有助于监督预算执行部门严格按法律和规定以及人民代表大会批准的预算执行，可以帮助各级人民代表大会了解预算执行的实际情况。
同时，正如前面指出的，由本级政府审计同级政府财政部门对预算的执行情况是不容易的，特别是在《审计法》中规定：地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，对本级预算执行情况进行审计监督，向本级人民政府和上级审计机关作出审计结果报告。在这种规定下，如何保证审计部门能够独立、公正、不受干扰地对同级政府的预算进行严格的审计，还有待探索。
第四，从1994 年起，中国的政府预算在中央政府与地方政府的财政收入分配关系上改变了以往实行的“包干制”，改行分税制，把税种划分为作为中央固定收入的税收、作为地方固定收入的税收以及中央与地方共享的税收，相应地在《预算法》中规定：国家实行中央和地方分税制。实行分税制也有助于硬化政府的预算约束。因为，从1980 年开始陆续实行的“包干制”，共有六种不同的办法规定中央政府与地方政府之间的财政收入分配关系，而在每一种办法中不同的省、直辖市、自治区上缴中央政府的财政收入的办法和比率又是不同的。那是通过中央政府与各个地方政府讨价还价后决定的，因此这种财政收入的分配关系是不规范的，不同的地方政府上缴中央政府的收入的负担的轻重相差很大。在这种财政收入分配体制下，地方政府竭力增加自己的财政收入，通过各种办法减免应上交中央政府的税收，以发展地方经济。因此，这种体制所形成的中央政府与地方政府之间的财政收入的分配关系没有制度和法律的约束，从而，对各级政府的预算约束也是不强的。
实行分税制，将中央税、地方税、共享税做严格划分，就可把中央政府与地方政府之间的财政收入分配关系建立在规范的制度和法律的基础上，地方政府不能通过减免应归中央政府的财政收入的税收的办法以利于自己，从而有助于硬化政府预算约束。分税制刚实行两年多，尚待完善，仍有许多问题要解决。例如中央税、地方税、中央与地方共享税的划分、中央政府与地方政府之间共享税的分成比例、中央政府对一些地方政府的转移支付，必须建立在中央政府与地方政府在事权上作出严格的、合理的划分的基础上，可是至今事权的划分尚未进行，中央政府的转移支付仍依靠双方的讨价还价。又如在实行分税制时规定烟、酒等特别消费税是属于中央固定收入的税种，但是烟、酒的税收是云南省、贵州省的重要的或主要的财政收入来源，这两种商品的特别消费税上交中央政府后，这两省的财政就异常困难，甚至难以为继，而生产烟、酒的企业又都是地方企业，这两省也不会有积极性去发展它们。在此情况下，中央政府不得不返还它们一部分。但返还多少，没有法律和制度的规定。
综上所述，中国实施《预算法》，实行财政和税收体制的改革，对硬化政府预算约束有着重要的作用。为了进一步硬化政府预算约束，除制定《预算法》的实施细则和严格执行法律外，还应从其他方面作出努力，包括加强和完善各级人民代表大会对政府预算的审议，对其执行情况、对决算的监督。
1996 年10 月31 日
原载《中国税制改革》，中国经济出版社，1997 年
§§第八部分 市场的运行和规范
水可以载舟，也可以覆舟。要使水不能覆舟，可以载舟，就要了解水的本性，适应其运动的规律，并加以利用和引导。
