反对重复建设的问题是一个老问题。但今天必须从新的角度来讨论这个问题。这是因为，在计划经济中和市场经济中，重复建设的性质、产生的原因、经济后果以及解决的办法是根本不同的。
为了讨论的方便，先从市场经济中的情况谈起。在市场经济中可将经济部门划分为两类领域。一类是自然垄断领域，另一类是竞争性领域。所谓自然垄断领域是指市场只允许存在一个企业，不允许存在一个以上的企业，否则就会增加生产的成本，造成社会资源的浪费。例如，在一个城市中，或者在一个城市的同一区域中，只允许办一个煤气公司，而不允许办一个以上的煤气公司，否则就要在同一街道下铺设一条以上的平行的煤气管道，如果这样，煤气公司的成本就会增加，资源就会浪费。地铁也属于自然垄断领域。因此在自然垄断领域是不允许有重复建设的。另一类是竞争性领域。在这个领域里，只要不形成独家垄断，没有市场准入的限制和障碍，就不存在不允许重复建设的问题。即使在某一行业或某一产品或服务中，现有企业（一家或更多的企业）的生产能力已经能够满足市场需求，也不存在不允许其他企业再进入的市场规则，相反，往往会有其他企业进入。这不被认为是不应发生的重复建设，而是市场竞争的常规。因为，市场经济是靠竞争来配置资源和优化资源的配置的，如果先进入市场的企业把市场占领了甚至彼此瓜分了，不允许后来的企业进入，那就不会有更充分的竞争了，或者竞争只能限于先进入的那些企业之间了。而没有更充分的竞争，当然就没有技术更快的进步，没有产品和服务的品质的更快提高，没有产品的更快更新换代，没有成本的更快降低了。在市场经济中经常可以看到一些后进入市场的企业在竞争中打败了先进入市场的企业的情况。在许多市场经济国家，还制定了反垄断、反托拉斯的法律，以促进竞争。美国政府曾强制美国电话电报公司分解为几个公司，以便促进竞争。市场经济中的这种“重复建设”，从短期看、从小范围看，确实有社会资源的浪费现象，那些闲置的生产能力以及由此而倒闭的企业，就是社会资源的损失。但从更长远的角度看，从更大的范围看，由于竞争促进了技术的进步，降低了成本，提高了产品和服务的品质，却又节约了社会资源。当然，这不是说这种“重复建设”越多越好。过多了，在市场经济中称为过度竞争，过度竞争会引起资源的损失。但是，“重复建设”达到怎样的程度就是过度竞争并没有确定的界限。在市场经济中，出现了“重复建设”甚至出现了过度竞争，自会由市场去解决。有时竞争者会彼此妥协，有时一方会自动退出市场，有时一方被另一方所收购或兼并，或者双方合并等等。在竞争中市场会强制地解决引起生产能力过剩的“重复建设”或过度竞争问题。这就是把不具竞争力的企业淘汰出市场，通过资源的重新配置终止资源的浪费，促使其优化。在市场竞争中出现“重复建设”有时是由于参与竞争者明知生产能力已经能够满足市场的需求甚至已经出现过剩而有意地要挤进市场，以便夺取先进入者所占有的市场份额的一部分，甚至把它们挤出市场，但有时则是企业没有掌握充分的市场信息而做出错误的决策造成的。这种情况在市场经济中也是会发生的。在市场经济中，企业的投资者要对投资承担风险，不仅后一种情况有很大风险，前一种情况也有风险，因为有意地要通过“重复建设”挤进市场，以便夺取市场，有可能成功，也有可能失败，想挤进去而挤不进去，从而造成投资的损失。因此，企业在作出投资决策时必须尽可能多地掌握市场信息，对信息作科学的分析。一般地说，出于利益的考虑，企业会这样做的，只不过有做得好的，有做得不好的，莽撞行事者和计算失误者必然自食其果。在市场经济中，有些国家会给企业以指导和引导，为企业提供一些市场状况的信息，以免发生过度竞争，减少企业的失误。有些国家在某个时期会限制某个市场的准入。除了那些限制市场准入的部门，一般地说，即使政府对企业进行指导和引导，也不具有强制性，企业可以遵循或采纳，也可以不遵循不采纳，因为企业的投资者承担着风险，政府不能替企业决策。
有些国家在某个行业发展的某一阶段对市场的准入有严格的限制，以保护这个行业和市场的成长，防止过度竞争，但到了某一阶段，就排除了限制。例如韩国政府在汽车行业的创始阶段只允许现代、大宇和起亚三家公司进入，不许其他公司进入，当韩国的汽车工业已经成长了，并具有国际竞争力了，韩国政府就排除了这个限制，允许其他公司生产汽车，于是近几年韩国的另一些大公司也进入了汽车工业，开始生产汽车了。这显然有助于汽车工业的竞争，从而可以进一步增强韩国汽车工业的国际竞争力。
还需要指出，在市场经济中，对某个产品的生产能力或某种服务是否过剩、是否出现“重复建设”，应从动态着眼，因为市场需求可以增加，也可以减少，而且需求可以创造供给，供给也可以创造需求。如果考虑到一些产品之间和服务之间的可替代性，情况就更加复杂。因此，某个产品的生产能力和某种服务是否过剩，只有市场才能做出回答。例如，对录像机的生产，在我国为防止“重复建设”曾作过严格的市场准入的限制，虽然在录像机的生产上避免了重复建设，但谁知以后出现了激光影碟机，成为录像机的可替代产品，如果也限制激光影碟机的进入，以免形成对录像机生产的重复建设，那么激光影碟机就不可能发展。实际上，由于激光影碟机具有更强的竞争力，即使限制了录像机生产的重复建设，在我国，录像机的市场也在锐减。这是在限制录像机生产的准入时没有料到的。有竞争就可能会有“重复建设”，而当前的“重复建设”从长远看则可能不是“重复建设”，而是创造了新的需求，或者适应了未来的需求。至于像电力和交通运输这类基础设施建设则必须超前，在一段时间内生产能力过剩是必要的。在市场竞争中，有些企业能获得成功恰恰就在于具有这种长远的观点，看到未来需求的变化，创造新的需求。
从上面的简单叙述可以看到，“重复建设”问题在市场经济中是一个相当复杂的问题，不能用计划经济中的“重复建设”来看待市场经济中的“重复建设”。
那么计划经济中的重复建设又是怎样的呢？重复建设是我国计划经济中难以医治的痼疾。计划经济把社会的资源集中于政府——主要是中央政府，由政府通过制定和实施指令性计划来配置。企业只是执行下达的指令性计划。企业没有也不能有自主权，没有也不能有盈亏的责任，不必也不能承担投资和经营的风险。建设一个企业，扩大一个企业的生产能力，都是由政府通过指令性计划来决定的。政府通过制定和实施指令性计划来配置资源，但政府并不对其配置资源的决策正确与否承担风险，因为这些资源是社会的、国家的，与制定和实施指令性计划的政府并无切身的利害关系。政府无须对投资的效果承担风险。这是引起无法根治的“重复建设”痼疾的最根本的原因。
在改革前，国有企业没有投资决策权，连建一个厕所也要层层报批，而且企业也没有可以自行支配的可用于投资的资金，因此，国有企业不是重复建设的引发者，重复建设是政府的行为。同时，当时财政资金是投资的惟一来源，财政实行统收统支，地方政府财力有限，而且对投资的管理实行限额管理，地方政府仅有权安排限额以下的投资，因此，虽然地方政府的投资也会造成重复建设，但不占主要部分，更多的重复建设是中央政府的行为造成的。其中有几个主要原因：一是有一段时间中央政府要求在省、自治区都建立独立的工业体系，因此安排了不少重复建设的项目；二是各中央主管部门彼此分割，为使本部门和下属的企业能够自成体系，少求于人，各主管部门各自安排了不少重复建设项目，下属企业都成为肝胆俱全的大而全、小而全的企业，许多设备宁愿闲置，也要添置；三是各级政府的领导人出于种种考虑随意安排了一些项目，造成重复建设；四是计划安排的失误。
改革开放以来，重复建设的情况有了很大的变化。首先，投资的主体多了，国有企业在扩大自主权后，不仅有了可以自行运用的资金，而且多多少少有了投资的权力。与此同时，个人、集体、各种事业单位、外商都成为国内的投资主体。即使就政府来说，在实行分灶吃饭的财政体制后，地方政府可以支配的资金越来越多，成为重要的投资主体。其次，投资资金的来源多样化了，除了计划安排的财政投资资金以外，银行也可以从事中长期贷款，各级政府还有各种各样的预算外资金可用于投资，国有企业除留用的利润外，有些企业还可以发债券、发股票。居民个人的收入结余、外资等等都成为投资的来源。在此情况下，加上中央财政收入占国家财政总收入的比重下降，中央计划安排的投资在全社会投资中的比重急剧下降，重复建设的问题比改革前更加严重。虽然改革已经进行多年，计划经济已经逐渐削弱并将最终被摒弃，但是目前国有部门的重复建设，不论是各级政府的安排所形成的重复建设，还是国有企业以及国有事业单位的投资所形成的重复建设，从本质上说仍大多是计划经济中的那种范畴的重复建设，与市场经济中的重复建设有根本的不同。其区别在于：
第一，在计划经济中造成重复建设的投资并不是为了参与市场竞争，挤进市场，以获取利润，而是出于其他的考虑，大多是为了本部门、本地区的局部利益，对官员来说则是为了取得更大的政绩。
第二，政府部门（以及改革以来的国有企业和事业单位）由于不必对投资的失误承担风险，因此，在项目的选择中常具有随意性，不进行细致的论证。那些重复建设具有相当大的盲目性，往往是别人上什么项目，自己也上什么项目，上了项目再说。有时甚至明知不当，出于各种考虑也要投资。
第三，在市场经济中，在激烈的竞争中，那些过剩的生产能力会在优胜劣汰下迅速地被挤出市场，有些企业会破产，有些会被收购兼并，有些会停产。而在计划经济中，如果发生了重复建设，那些过剩的生产能力即使闲置着，也不会被淘汰掉，而会长期地保留着。因此，重复建设不会通过更激烈的竞争而使资源配置优化，相反只能造成资源的浪费，甚至长期地、不断地消耗宝贵的资源。改革以来，这种情况也大量存在，一些已经失去生存能力的属于生产能力过剩的重复建设的企业也会靠银行贷款而继续苟延残喘地拖着不“死”。
由于在转向市场经济中出现了复杂的情况，对于当前经济生活中的重复建设，应区别不同情况，分别对待。对于非国有经济中出现的重复建设，除特殊的领域外一般不应硬性制止，对于明显的过度竞争，政府可以给予指导或引导，对由于信息不充分而造成的重复建设，政府可以提供信息，给予帮助。把对待国有经济中的重复建设的一套行政办法用于非国有经济（如项目审批、投资规模控制），不仅不一定有效，而且也不一定有利于资源配置的优化，甚至往往会导致市场效率的降低，抑制了必要的竞争。
对于非国有经济对国有经济形成的重复建设，不应简单地从保护国有经济出发，限制非国有经济的进入，防止形成对国有企业的竞争，而应借助这种竞争推动国有企业的改革、改造和发展。对于过度竞争则应该引导，例如，在汽车工业中应该引导那些不具备技术能力和规模很小的非国有汽车企业转产或者与国有汽车企业配套，成为其零部件生产厂。只有在某些特殊的领域特别是自然垄断行业，政府才应该对非国有企业制定限制市场准入的规定。
国有经济（也包括国有的事业部门）中的重复建设问题，这是要解决的重点所在。国有经济部门不断发生重复建设，表面看来是投资体制问题，即缺乏投资的风险责任制，投资者（政府、国有企业和事业单位）不承担投资的风险，不考虑投资的后果。但进一层说，是政府体制问题和国有企业的体制问题。就政府体制来说，政府依旧管着应由市场管的事。在我国的社会主义市场经济中，除了社会文教和社会公益项目、某些基础设施项目、某些高风险高科技项目、某些自然垄断项目、某些关系国家安全的项目等以外，对于竞争性领域的项目，政府一般不应该成为投资者，也不应该成为投资的审批或决策者，那些应该是市场管的事。
国有经济反复发生重复建设，说到底是由国有企业的产权制度造成的。这种产权制度由于缺乏明确的产权主体，很难建立像非国有企业那样硬的财产约束，而这正是造成国有经济中重复建设的根本原因。当前人们正在讨论用建立国有资产经营公司的办法来加强国有资产的投资和经营的约束，这样做的效果如何尚有待实践来回答。但如果把国有资产的投资限于上述某些领域，即自然垄断领域、社会文教和社会公益的领域，某些基础设施领域，关系国家安全的领域，某些高科技高风险领域，就不会发生众多的重复建设。在建立了市场经济以后，在竞争性领域发生一些重复建设是不可避免的，甚至是正常的，对促进市场竞争有好处，政府的作用在于指导和引导，防止过度竞争。
原载《改革月报》，1997 年第7 期
