光武帝刘秀为了使施政的命令能在民间得到完全的施行，让老百姓得到休养生息。他亲自考察地方主要官员，选用最有能力的人担任独当方面的要职，充分发挥他们的才干。这种任用能者以改良吏治，在当时形成良好的社会风气。
当时刘秀任用为官的人才，可分作两种主要类型：循吏和酷吏。
大量任用良吏、循吏，把他们委任到各地重要行政岗位上来，使当时社会风气，官场风气产生一个根本的改变，这是刘秀任用他们的原因。
光武帝建东汉时，虽然腐朽暴虐的新莽政权已经摧垮，但是这只仅限于中央一级。在王莽统治的这些年里，由于他篡政的需要和吏治的腐败，曾经利用了大批贪官污吏。王莽逆天下行事的所谓各项“改制”，也造成了大量的冤狱和成批的酷吏。
新莽始建国三年（公元11年），曾任命“七公六卿”皆兼称将军，然后用他们镇守各地名都大市，又派出“绣衣执法”五十五人，到各州郡，去监督当地的情况，实则成为“扰乱州郡”的罪魁祸首，他们乘这个机会到地方大聚钱财，“货赂为市，侵渔百姓”，过了几年，到天凤二年（公元15年），地方吏治变得比以前更加败坏，“贪残曰甚”，那些“绣衣执法”，“在郡国者并每乘权势”，地方官们“不暇省狱”，冤案大兴，而“冠盖相望，交错道路”者尽为“赋敛”之贪残官吏，“递相赇赂，白黑纷然”，清浊不分。
王莽统治之末，因为制度之烦碎，“课计不可理”，官吏得不到俸禄，因为这个原因更鼓励了郡县官吏各“因官职为奸，受取贿赂，以自共给”。这样社会上形成了整整一批贪官和酷吏，他们勾结在一起狼狈为奸，正如隗嚣在反莽起兵告郡国檄中所说的：那些上下官吏们，“剥削百姓，厚自奉养，苞苴流行，财入公辅，上下贪贿，莫相检考”。人民在“法禁烦苛”的情况下“不得举手”，“力作所得，不足以给贡税”，而“闭门自守”，却又常常坐邻伍连坐之罪，说不定哪一天横祸临头。
王莽政权灭亡以后，这一批地方贪官污吏一时来不及清理。加之，更始政权和赤眉政权在进入长安后，根本不管全国治安，也很少过问吏治和民间疾苦，甚至因用人不当，或“庸人屈起，志在财币，争用威力”，或“虏暴吏民”，“剽夺”生事。
从新莽政权到更始当政，全部都是以暴易暴。东汉初年，天下吏治的混乱，冤狱之滥，从这些情况就可以想像到。
面对社会上的这种情况，光武帝立即着手解决两件事：一、大规模地平反冤案，把王莽以来的一切因政治原因入狱者全部释放。二、大规模整顿吏治，撤换赃官酷吏，任用一批公正贤良的循吏。刘秀是在公元二十五年六月称帝的，第二年（公元26年）三月，就下了一道平反冤狱的诏书，诏书说：“顷狱多冤人，用刑深刻，朕甚愍之。孔子云，刑罚不中，则民无所措手足。其与中二干石诸大夫博士议郎议省刑法”。光武帝准备用宽刑约法来代替王莽时期的酷政。过了一年，到建武三年（公元27年）七月，光武帝又下了一道沼书。规定：
吏不满六百石，下至墨绶长相，有罪先请。男子八十以上，十岁以下。及妇人从坐者，自非不道，诏所名捕。皆不得系。当验问者即就验，女徒雇山归家。
这个在前文中也提到过，这道诏令，其包含的意有罪先请。即治罪必须预先请示，不得任意冤屈好人。这可以在一定程度上杜绝了地方官吏的胡作非为。
而建武五年（公元29年）五月的丙子诏，更直接提出了平冤狱的具体措施：
久旱伤麦，秋种未下，朕甚忧之。将残吏未胜，狱多冤结，元元愁恨，感动天气乎？其令中都官、三辅郡国出系囚，罪非犯殊死，一切勿案。见徒免为庶人。务进柔良，退贪酷，各正厥事焉。
天灾为由，很明显这是以天灾为借口。但这份诏书明确指出了当时“残吏未胜，狱多冤结，元元愁恨”的严重情况。诏书提出了两条具体解决方案：一、把都城和郡国监狱中积案囚禁的案犯，除个别死罪犯，其余的全都释放出来，判为徒刑的一律放免。二、而今以后，一切地方执法者，进用循良，务黜贪酷，这才可以完全改变官场恶浊风气。光武帝在短短的五年内的三道平冤狱，进柔良，退贪酷的诏书，明白地向人民表示了他的“柔道”施政方针。这对收揽民心，治理社会，使社会秩序从此安定下来，无疑起着很重要的作用。
公元三十一年诏文中所规定的“耐罪亡命，吏以文除之”，则有争取户籍的意味。“耐，轻刑之名”，“亡命谓犯耐罪而背名逃者”，现在下令叫吏记下他们的名籍，而免去其罪。这种方法是让这些轻罪逃犯能尽快安于生产的较好办法，对东汉初年生产的恢复无疑是有积极意义的。
除了这些以外光武帝从中央一级政府的角度，在统治的后期，还陆续采取了某些减刑免刑的宽大措施，这样就使大批有用的劳动力安置到正常生产方面来。例如建武十八年（公元42年），他下诏把原来规定的“边郡盗谷五十斛，罪至于死”的严刑“蠲除”，认为这是“残吏妄杀之路”。建武二十九年（公元53年）下诏：“令天下系囚，自殊死以下及徒，各减本罪一等。其余赎罪各有差”。这一年他又一次“遣使者，举冤狱，出系囚”。这一宽刑平冤的政策可以说一直坚持到他的终年。
光武一代任用了一大批循吏。当时把“退贪酷、进柔良”，调查民间疾苦，作为施政的一个重要方面。光武长于民间，颇达情伪。见稼穑艰难，百姓病害。至天下已定，务用安静，解王莽之繁密，还汉世之轻法。刘秀经常到地方亲自深入地方了解民情，尤其访求贤良循吏的事迹。上每幸郡国，下舆见吏，辄问以数十百岁能吏次第，下及掾吏，简练臣下之行。他在朝廷中，还“数引公卿郎将，列于禁坐，广求民瘼，观纳风谣”。因为这个原因，当此之时，“勤约之风，行于上下”，“内外匪懈，百姓宽息”。
地方官吏中清亮廉直，关心民情，形成风气，“自临宰邦邑者，竟能其官”。其中最著名的良臣循吏，有郭伋、杜诗、卫飒、任延等人。这一批循吏良臣，一般都具备四个特点。
第一个特点，关心民间疾苦，以德化人。比如，郭伋在建武十一年（公元35年）任并州牧时，“所到县邑，老幼相随，逢迎道路。所过问民疾苦，聘求耆德英俊”。他受到了山西一带人民衷心爱戴。有一次，行访至西河县界，“有儿童数百，各骑竹马，道次迎拜。假问儿童何自远来？对曰：闻使君到，喜，故来奉迎……及事讫，诸儿复送至郭外，问使君何日当还？”这个例子生动说明了郭伋在当地的威望。
杜诗在建武七年（公元31年）任南阳太守，也是“性节俭而政治清平……善于计略，省爱民役”而闻名，当地老百姓把他和西汉时的良吏召信臣并称为“召父”、“杜母”。卫飒于建武初任为桂阳太守，其地民风俗薄，卫飒下车伊始，“修庠序之教，设婚姻之礼，期年间，邦俗从化”。
光武帝一朝，像上述的例子还有很多，如鲍昱为昆阳长，“政化仁爱，境内清静”。刘昆为弘农太守，原来“道多虎灾，行旅不通”，昆为政一年，“仁风大行”，据说“虎皆负子渡河”，以致道路畅通。还有夏恭在光武帝初年，任泰山都尉，“和集百姓，甚得其欢心”。索卢放在建武六年，“征为洛阳令，政有能名”。周嘉为零陵太守，七年来为人民做了大量好事，他死后“零陵颂其遗爱，吏民为立祠焉”。
第五伦为光武帝后期人，他拜为会稽太守时，“躬自斩刍养马，妻执炊爨”，把省下来的粮薪，全部贱卖给郡中贫民。后来遭人诬害，递解出郡。与第五伦同样热心爱民的，还有锺离意，建武十四年，在会稽任郡督邮，兼管山阳县事。会稽大疫，锺离意“身自隐亲，经给医药，所部多蒙全济”。经他手治的疫病人，前后达四千余人之多。
光武帝中年和晚年各任为文汉太守的蔡茂和任为荆州刺史的郭贺也俱有“政绩”。郭贺因为在荆州有“殊政”，百姓编了歌谣赞颂他：“厥德仁明郭乔卿，忠正朝廷上下平”。这些良吏的行为及在地方的善政，对东汉初年的政治，无疑会起到廓清的作用。
任延于建武初任为九真太守，亦在当地端正民风，教化人民，如“骆越之民，无嫁娶礼法”，任延引导当地人民吸取汉族的先进民俗，教以嫁娶之礼，耕种之，使当地“风雨顺节，谷稼丰衍”。“其产子者，始知种姓”，当地人齐声称颂：“使我有是子者任君也”，因而大多用任延的姓为生子之名。
东汉初年吏治的这种廉明的风气，也因此而影响到了武将们为官的态度。如曾为光武开国重要助手的李通，在光武帝统一战争时期，李通因为长京师居住，就特别注意市政建设，“镇抚百姓，修宫室，起学官”。来歙在陇西时，在“人饥，流者相望”的情况下，非常关心当地居民生活方面的困难，于是“倾仓廪，转运诸县，以赈赡之。于是陇右遂安”。
追随在刘秀身边的著名大将冯异，早在初随刘秀打天下时，就懂得“施行恩德”收揽民心的重要性，曾建议刘秀“分遗官属，循行郡县，理冤结，布惠泽”。跟随刘秀到达邯郸后，他在当地所做的第一件事就是“乘传抚循属县，录囚徒，存鳏寡，亡命自诣者除其罪”，这种做法在当地收到了很好的效果，其结果使刘秀在河北的战争胜利打下了较深厚的群众基础。
光武帝的亲姐夫邓晨，在东汉建国后也是一位著名的贤良太守，他“好乐郡职”，先后任九江、中山、汝南太守，在当地非常有名声。光武帝的亲侄儿北海靖王刘兴，先后任为缑氏令和弘农太守时，也“善听讼”，“理冤狱”，“甚得名称”，颇“有善政”。
还有像曾封为右大将军的李忠，东汉建国后一度任丹阳太守，“忠以丹阳越俗不好学，嫁娶礼义，衰于中国，乃为起学校习礼俗，春秋乡饮，选用明经，郡中向慕之”。在这些将领中尤以耿纯的事迹最为感人。他本为举家从光武帝平定河北的开国将领，当东汉建国后，耿纯主动请求治理一郡。光武帝于是任其为东郡太守，到任后仅仅数月功夫，即把混乱的地方治安治理得“盗贼清宁”，让当地百姓安居乐业。四年后，当他被调离时，东郡百姓“老小数干，随车驾涕泣曰：愿复得耿君”。由此可见他受当地人民拥戴之深。后来，被封为东光（今河北东光县东）侯，他在当地“死问病”，受到百姓的“爱敬”。
形成东汉初年这种仁政爱民的官场风气，是与光武帝的柔政、德化思想分不开的。在刘秀给臧宫等大将的一份诏书中，就详细地阐述了他的这一观点：“柔能制刚，弱能制强。柔者德也。刚者贼也。弱者仁之助也，强者怨之归也。故曰：有德之君，以所乐乐人，无德之君，以所乐乐身。乐人者其乐长，乐身者不久而亡。”又说：“逸政多忠臣，劳政多乱人”。
正是在这样的思想指导下，刘秀提倡以柔政统治人民，奖励那些仁政爱民的贤吏，鼓励那些关心民瘼的清官。当然，光武帝的这种作法主要还是为了保持他长久的统治，所谓“乐人者其乐长”，形容的就是这个意思。但在封建社会里，他可以说是地主阶级的代表人物，具有这种思想，还是难能可贵的。这和唐太宗“水能载舟，亦能覆舟”的道理，同样是应当加以表彰，倡导的。
第二个特点，光武帝刘秀任用的这批循吏良臣，大多数都能为民兴利，在当地大力提倡恢复和发展生产，既能有限度地改善当地人民的生活又能达到增加国家税收使国家富强起来的目的。最有名的是南阳太守杜诗的例子。他在南阳太守任上，前后七年时间，“政治法平”，除“诛暴光威”，为民作主外，还“省爱民役，造作水排，铸为农器，用力少，见功多，百姓便之”。他还领导人民大兴水利建设，“又修治陂地，广拓土田”，以致在短短的几年之内“郡内比室殷足”，“政化大行”。然而杜诗自己到临死时，却因“贫困无田宅”，丧礼都没有办法进行。
与杜诗差不多的。还有一个张堪，此人先后任东汉朝蜀郡太守、渔阳太守多年，“捕击奸滑，赏罚必信”，为民兴利，在狐奴（今北京密云西南）开稻田八千余顷，“劝民耕种，以致殷富”。百姓歌曰：“桑无附枝，麦穗两岐，张君为政，乐不可支”。而张堪自己却两袖清风，秋毫无私。张堪在任蜀郡太守时，正值公孙述初破，蜀中“珍宝山积，卷握之物，足富十世”，而张堪没有把其中的一丝一毫据为己有，“去职之日，乘折辕车，布被囊而已”。
像这样为民兴利者，尚有马援、邓晨。马援为与光武帝终始的一朝名将，曾一度任为武威太守，在马援任武威太守的那段时间里，十分注意安辑流民，兴修水利，曾“令悉还金城客民，归者三千余口，使各反旧邑”，不但如此还在当地“开导水田，劝以耕牧”，致使“郡中乐业”。邓晨则在汝南太守任上，“兴鸿隙陂数千顷田”，使得汝南因此殷富，“鱼稻之属，流衍它郡”。这些措施，使东汉初年人民生产恢复得很快，流人也因此较快得以安置，广大农民一定程度得到休养生息。李忠在丹阳数年，“垦田增多，三岁间，流民占著者五万余口”。
明帝初年，鲍永的儿子鲍昱任汝南太守，在邓晨建设的基础上，继续兴修水利，“水常饶足，溉田倍多，人以殷富”。郭伋在渔阳太守任时，“在职五岁，户口增倍”可见其治理有方。孔奋在建武八年任姑臧（今甘肃武威）长。由于他努力治理，姑藏“称为富邑”。“通货羌胡，市日四合，每居县者，不盈数月，辄至丰积”。东汉初年经济恢复之快，很快出现了“光武中兴”和“明章之治”的太平景象，与这些良吏们的艰苦努力是分不开的。
第三个特点，光武帝整顿吏治，鼓励地方官吏严厉打击豪强，改革社会风气。东汉初年，除了在王莽时期遗留下的一批不法的土豪恶霸继续残害人民而外，还有因政治地位的浮沉又新产生出一批新贵。这些新贵包括着与皇帝最亲近的皇亲国戚、开国功臣以及和他们同时抬高了地位的宾客、家奴。光武的姐姐湖阳公主刘黄，就是里面的横行霸道者之一。时湖阳公主苍头白日杀人，因匿主家，吏不能得。当公主出行时，这个苍头竟然还毫无顾忌地公然“骖乘”，作为公主随从，这样作法等于是公然向法律示威。
当时洛阳令董宣是个硬汉子，没有因公主的地位尊贵，就放松执法，专门派人在城门口等候。一等公主车至，立刻命人把那个恶贯满盈的奴才拉下车，就地斩决。而且还当场“以刀画地，大言数（公）主之失”，这样颇使公主下不了台。湖阳公主心中当然咽不下这口气，“还宫诉帝”。刘秀命董宣向公主叩头谢罪，董宣宁死也不从，刘秀因此很欣赏董宣的骨鲠，不仅没有治他的罪，反而下令敕封他为“强项令”，并赐钱三十万以资鼓励。这件事在当时震动了整个京师城，而且鼓励了那些敢于搏击豪强的清官们的士气。史称此后，董宣更加胆壮了，在京师“搏击豪强”，使那些不法亲贵“莫不震栗”，已至后来号称董宣为“卧虎”。
受到鼓励的当然不止董宣一个人，在光武帝时代出现了大批敢于与大族豪强亲贵们作对的清官。樊晔，为官期间，清政廉明一再向大族斗争，在任河东都尉时，“诛讨大姓马适匡等”，再拜为天水太守，又“政严猛，好申韩法，善恶立断。人有犯其禁者，率不生出狱”。这使得当地不法豪强全都不敢再为非作歹，终于形成“道不拾遗”的好社会风尚。后来明帝追想到樊晔在天水十四年的善政，以为以后再也无人能比得上他了。
与董、樊同类的还有李章。光武帝刘秀即位后。拜为阳平（今山东莘县）令。当时赵魏豪右，往往屯聚，有一个清河大姓叫赵纲的，自起坞堡，聚兵不法，为害于民。李章到任以后，用迅雷不及掩耳的手段把赵纲袭杀，并把他的所有同党也全部斩杀干净，为县民除了一霸，从此“吏人遂安”。后来他又先后收拾了北海安丘大姓夏长思等，这样就使山东境内人民生活安定下来。
光武帝时著名良吏任延，曾因善于治理受到光武召见，“赐马杂缯”。当他被任命为武威太守时，对郡内不法大姓田绀，亦采取了坚决处决的态度。史称田绀“其子孙宾客，为人暴害”，没有人敢惹。任延到郡，首先“收绀系之，父子宾客伏法者五六人”。自那以后，“威行境内，吏民累息”。
从这些案例中可以明显看出，打击地方不法豪强和整顿吏治及社会治安，有着十分紧密的关系。不打击一批不法豪强，就没有办法谈到吏治，当然就更加谈不到社会秩序的稳定。因为如此社会经济的恢复自然也无从说起了。
光武在鼓励清官廉吏，整顿官场风气方面，还有两件事特别值得一提，一是鼓励赵熹对恶霸大姓李子春的严厉处置，另一个是支持虞延对国戚阴就的斗争。赵熹是东汉初年以“信义著名”的非常有名气的长者，他的道德行为曾为光武帝所赞叹。后为光武帝拜为怀县县令（今河南武陟县西南）。怀县在那个时候有一不法大族叫李子春，一向“豪猾并兼，为人所患”。赵熹到县以后，就听说李子春一家的霸道行为，所以赵熹一下车，就马上命人把李子春抓起来，并依法判处他的两个犯杀人罪的孙子死刑。不想李子春的关系非常复杂，被捕后，“京师为说者数十”，甚至到最后把刘秀的亲叔叔赵王良也搬出来请光武帝赦去其罪。刘秀持法公允，虽然从小在刘良跟前长大，但也决不敢因为这样就循私，他这样对赵王良说：“吏奉法律，不可枉也”，因此而拒绝了刘良的请求，并大大鼓励了赵熹的坚持执法，升迁他为平原太守。
另一个例子是光武帝的小舅子就是阴皇后的弟弟阴就的宾客马成犯罪，当时任洛阳令的虞延把马成抓捕起来拷问。阴就听到这个消息不断派人前往求情，虞延却“每获一书，辄加持二百”。阴就闻听此事十分生气，求诉到刘秀那里，并说了虞延许多坏话。光武帝为了掌握真实情况，亲自到法庭观看虞延办案。虞延把案情一一摆列，使阴就无法辩驳，终使马成伏诛。光武帝十分欣赏虞延的执法严正，反斥马成说“汝犯王法，身自取之”。此后洛阳城内“外戚敛手，莫敢王法”，光武帝因为这件事不久就把虞延提升为南阳太守，以资鼓励。
这样例子还有很多，如杜诗在建国之初，负责“安集洛阳”时，因将军萧广“放纵兵士，暴横民间”，于是杜诗将他格杀。光武嘉奖之后，赐以綮戟。鲍永任司隶校尉时，敢于在朝廷明劾“尊戚贵重”的赵王良称霸京师为“大不敬”，而受到了光武帝的大加称赞，把他和同样“抗直”的鲍恢称为“二鲍”，对臣下说：“贵戚且宜敛手，以避二鲍”。从此“朝廷肃然，莫不戒慎”。这些，都可看出光武帝对敢于打击豪强触犯皇亲国戚的清官廉吏的鼓励。这对形成东汉前期一代良好吏治是有促进作用的。
第四个特点，批廉法自守，克己奉公。前面我们已经提到了杜诗、张堪的例子。像杜诗、张堪这样做官一辈子，临死时竟然落到“无田宅，丧无所归”和“去职之日，乘折辕车，布被囊而已”的好官，光武帝一朝，还不乏其例。
比如，著名法官“强项令”董宣，他的一生清廉，也颇为令人感动。董宣前后任北海相、怀令、江夏太守、洛阳令多年，历经大郡大县，一直到74岁耄耋之年卒于任上。死时光武帝遣使者前往慰问，“唯见布被覆尸，妻子对哭”，家产仅有“大麦数斛，敝车一乘”，听到使者描述当时的情景，让刘秀十分感动，“帝伤之曰：董宣廉洁，死乃知之”，由国家安排了葬礼。
被后世誉为“名臣”的第五伦，光武帝、明帝、章帝历任扶夷长，会稽太守、蜀郡太守、司空等职，一直“奉公守节”，后人都用他和西汉著名贤臣贡禹相比。光武帝末年，第五伦被拜为会稽太守，到了明帝时，转为蜀郡太守。蜀郡土地肥饶，属吏多为不轨，贿赂公行。到第五伦上任后，把那些“鲜车怒马”、大搞吃请、“以财物枉法相谢”的吏人尽行黜免，另行任免一批“孤贫志行之人，以处曹任”，官场风气立即因此为之大变，“争赇抑绝，文职修理”，再也没有贪赃枉法之人了。
光武帝一朝廉洁奉公之风，上行下效。上自公卿王侯，统兵将帅，下至郡县属吏，凡廉沽行为一概受到鼓励。属于光武开国功臣之一的祭遵，史称“为人廉约小心，克己奉公。赏赐辄尽与士卒。家无私财，身衣韦裤布被，夫人裳不加缘”，由是为光武帝所重。祭遵被当代和后世人所尊崇，称之为：“清名闻于海内，廉白著于当世”。祭遵家风传至弟辈，他的从弟祭肜在光武、明帝两朝任辽东太守几十年，“衣无兼副”，被明帝美称为“清约”之将。
光武帝一朝的中央一级文臣也都以清廉相许。建武二年任命为大司空的宋弘，“所得租奉，分赡九族，家无资产，以清行致称”建武四年拜为大司徒司直的宣秉，亦是“所得禄奉，辄以收养亲族，其孤弱者，分与田地，自无担石之储”，最为史家所羡称的是建武六年被光武帝拜为大司徒司直的王良。
（王良）在位恭俭。妻子不入官舍，布被瓦器。时司徒史鲍恢以事到东海，过候其家，而良妻布裙曳柴，从田中归。恢告曰：“我司徒史也，故来受书，欲见夫人”。妻曰：“妾是也，苦掾无书”。乃下拜，叹息而还。闻者莫不嘉之。
还有前面提到的孔奋，建武五年为姑臧长，在他的辛勤努力下，加上治理有方，很快姑臧成为河西有名的“富邑”，但他自己“在职四年，财产无所增”，“躬率妻子，同甘菜茹”，最后离职时“单车就路”。当地人民都说：“孔君清廉仁贤，举县蒙恩”，自愿争相为孔奋捐赠行李牛马，而奋“谢之而已，一无所受”。后孔奋为光武帝“下诏褒美”，任为武都太守。在光武帝的精心治理下，又有一大批清廉的官吏帮助治理，使当时的社会风气变得良好，人民的生活水平也得到提高，这不能不说是刘秀的治国有方，整顿吏治的功绩。
