在一般情况下，政府在市场经济运行中处于比较超脱的地位。只有在市场机制力有不逮的地方如住房市场，政府才会加以必要的干预和管制。然而土地财政现象的存在，使得这种有限的干预和管制也会失去其应有的效用。
一、政府在市场经济中的超然地位
在现代市场经济理论中，政府的地位一直是比较超脱的。“守夜人”是对政府角色的最初确切描述。随着市场经济的缺陷日益暴露，政府不得不对经济运行施加必要的监控，即便如此，在经济形势允许时尽快完身而退仍是政府孜孜以求的目标。从目前看，政府的主要功能仍然是从外部保护和完善市场机制的良好运行，深入经济内部甚至直接参与经济的运行始终是极其有限的现象。政府的具体功能与作用通常表现为：
第一，建立和维护市场经济运行的制度基础。市场经济以经济主体的经济利益相对独立为基础，以商品和劳务的平等自愿交换为前提。如何确保经济主体的经济利益相对独立，如何确保商品和劳务的交换能够平等自愿地进行，这是政府必须以法律、法规、章程、条例来加以保障的。因为根据制度经济学的基本原理，产权规定得越明晰，保证得越充分，自愿平等的交换越容易进行。没有政府出面建立一套规范的制度并确保其得到不折不扣的执行，运转良好的市场经济的出现是不可想象的。建立和维护市场经济运行的制度基础，是政府在现代市场经济条件下最基本的一项职能。
第二，保证经济的总量平衡和稳定增长。市场经济是价格调节型经济，通过价格变动影响经济主体的经济利益，从而影响经济主体的产出和需求，是市场经济的基本功能。价格调节机制是市场经济优越于其他经济体制的最主要标志。然而，价格机制的调节具有事后性、自发性、局部性的特点，往往在价格机制的调节作用没有显现或没有完全发挥出来以前，经济波动和经济总量失衡的后果就已经很严重，就已经超出了整个社会的承受力。因此，确保经济的总量平衡和稳定增长，就成为新的历史时期政府的一项基本职能。为了确保经济的稳定，政府可以影响社会的需求，可以影响社会的供给，甚至可以对社会的经济结构进行调整。
第三，提供公共产品和劳务。市场经济是利润取向型经济，无论是商品劳务的供求还是商品劳务价格的确定，最终都是通过经济主体的利润大小来引导的。因此，不能给经济主体带来利润的商品和劳务，甚至不能给经济主体带来平均利润的商品和劳务，是不可能被生产出来的。然而，现实生活中确实有一些商品和劳务为人们的日常生活所必需的，但其生产却不能给厂商足够的回报，这就是公共产品和劳务。国防、教育、保健、基础设施等都属于公共产品和劳务的范畴。公共产品和劳务的这种性质，决定了公共产品和劳务的生产与供给只能由政府来进行，至少必须由政府来主导。
第四，实现社会公平和效率的统一。市场经济还是一种效率取向型经济，追求效率、实现经济资源的投入最小化和产出最大化，是市场经济最大的优点，也是当今世界人们选择市场经济体制最主要的理由。然而，这种效率取向的经济体制也容易产生社会贫富分化的严重弊端，穷人越穷，富人越富。效率原则可以通行于自然界，却不是通行于人类社会的唯一准则。与效率原则相对应的是公平原则，不管是绝对公平还是相对公平，也不管是起点公平还是结果公平，人类社会的每一个个体都有生存下去的权利，即人的生存权与他在市场经济活动中获取的财富的多少脱钩。维护社会公平与效率的统一，确保人的基本生存权利，是每一个政府无可推脱的责任。
第五，干预特定的生产和消费行为。无论是厂商的生产还是个人的消费，分散决策都是市场经济的基本特征。在这一过程中，往往会出现个体准则与社会准则不一致的情形。如“黄、赌、毒”的生产与消费，从微观看纯粹是个人的事情，从宏观看个人的行为不能不影响到社会。市场机制通常只要求厂商和消费者遵循经济原则，但生产和消费显然不仅仅是经济行为，它们也是一种社会行为，因此还要遵循道德原则。完全听任市场机制在生产与生活中发挥作用，不可能实现人与人之间的和谐，更不可能实现人与社会、人与自然的和谐。通过干预特定的生产和消费行为，使市场经济的运行结果符合社会原则和道德原则，同样是一国政府管理经济的基本内容。
第六，缩短市场机制作用的时间。市场机制作用的发挥是市场对环境发生变化所作出的反应。市场环境发生了什么样的变化，市场机制就会引导市场主体采取什么样的对策，最终导致什么样的市场结果。然而市场机制作用的发挥有一个很大的缺陷，这就是市场机制反应速度很慢，特别是在实体经济领域。市场反应的滞后性，决定了在很多时候市场调整的结果往往不是人们最希望出现的结果，这也是政府不得不对经济运行施加必要干预的重要原因。政府对市场经济施加必要的监控，不仅有利于市场尽快调整到位，而且有利于市场调整的结果与人们的预期一致。
总之，在一般情况下，政府的行为只限于经济体的外围，特殊情况下，政府才会深入经济内部实施干预。
二、住宅市场与政府管制
相对于一般的商品劳务，住宅的供求和价格的确定具有很大的特殊性，完全依靠市场机制很难解决人们特别是普通居民的居住问题，因而需要政府加以管制和干预。住宅问题的特殊性主要反映在以下几个方面：
第一，住宅的外部性。外部性也称外在性或外部影响，它指一个经济行为主体的经济活动对另一个经济行为主体的福利产生影响，但这种影响并没有通过市场交易反映出来。外部性既可以是正面的，也可以是负面的。住宅存在着广泛的外部性，例如自然环境优美的住宅既能让自己身心愉悦，也能让邻居赏心悦目；建造坚固的住宅既能确保自己的安全，也有利于社会治安。尤其重要的是，符合标准的住宅是劳动力再生产的基本条件，脏乱差的住宅极易引发瘟疫流行，严重影响社会公共卫生，不利于社会再生产的正常进行。住宅外部性的广泛存在决定了必须以政府干预弥补住宅市场的不足。
第二，住宅产权的复杂性。与一般商品和劳务特别是基本商品和劳务不同，住宅的产权比较复杂。首先是住宅的所有权和其他产权极易分离，因为住宅金额大，无法分割，使用年限长，个人置办不易，住宅的所有权通常会和住宅的使用权处于分离状态；其次是不同住宅可能拥有同一块地基，在城区特别是地理位置比较优越的街区，一套普通住宅拥有独立的地基几乎是不可想象的，任何一户居民要想对住宅本身进行某种改动，都会面临难以想象的协调困难。住宅产权的复杂性注定了住宅的任何废立都只能由政府来进行，或者在政府的授权下进行。
第三，住宅的社会性。获得最基本的居住条件不仅是一种经济行为，也是一种社会权利。联合国高级专员玛丽·罗宾逊指出，国家的目标是实现人人享有人的一切权利——公民、文化、经济、政治和社会权利，获得基础教育、医疗、住房和就业对于人类自由的重要性不亚于政治和公民权利联合国开发计划署：《2000年人类发展报告》，中国财政经济出版社2001年版，第3页。当这种权利无法依靠市场的力量得以实现时，政府就有必要干预市场，保障公民的基本人权。一些国家甚至把享有住房的权利写进宪法。如西班牙《宪法》第47章就明确规定，凡西班牙公民都有权获得适当和足够的住房，政府要创造条件、制定规则，保障公民的这一权利得以实现；荷兰《宪法》第22章规定，政府有责任确保公民得到住房；葡萄牙《宪法》第65条规定，为了健康和舒适，为了保护个人隐私和家庭生活，每个人都有权利为自己和家人谋求住房；法国1990年的《罗伊·贝森法》（Loi Besson Law）规定，政府各部门有责任制订住房计划，以保证下层人民的住房权利。
第四，住宅的不完全竞争性。住宅的完全市场化需要住宅的供给和需求都要处于充分的竞争之中，事实上，住宅市场根本做不到这一点。因为住宅的地基供应就不是竞争性的，城市经济活动的聚集效应决定了能够作为住宅用地的地基面积非常有限，在这有限的地基上面由于地理位置的差别，即使是普通住宅的供应都很有限，加上随着经济的发展和人们生活水平的提高，住宅的改善需求往往超过住宅的供给，在这种情况下，住宅市场化的结果只能是，大批住宅不管是普通住宅还是优质住宅，都会向有钱人集中，低收入阶层只能看着日益上涨的房价望房兴叹。住宅的不完全竞争性同样需要政府强有力的干预。
第五，住宅的投资性和投机性并存。住宅作为一种特殊的商品和劳务，自主性需求的特征极为明显，这就意味着住宅的市场化只能是满足自主性需求基础之上的市场化，在满足社会大众自主性住房需求之前任何住房市场化的措施都是极不明智的，也是不人道的，是缺乏公民基本权利常识的表现。住宅市场化也好，住宅投资和投机也好，它们的空间都非常有限。那些买不起自有住房可以以市场价格租赁住房的观点也是极为荒唐的。住宅市场听凭价格机制发挥作用，导致住宅投资和投机盛行，只会扭曲住宅市场本来应有的功能。因此，住宅市场让价格机制发挥作用，并不排斥政府对其施加积极的干预。
三、土地财政与管制失灵
住宅市场的特殊性决定了政府必须对住宅市场施加必要的干预，以保证低收入居民的住宅需求，然而土地财政在加重地方政府对土地出让金依赖的同时，却对政府有效干预住宅市场产生了极为消极的影响。
首先，土地财政与政府的住宅保障功能发生冲突。住宅是个体生存和发展的最基本生活资料，也是社会个人的基本权利。确保个人拥有最基本的住宅条件，是现代社会任何一个政府最基本的社会职能，土地财政显然与此存在严重冲突。土地财政的收入等于土地出让面积与地价的乘积。在其他条件不变的情况下，地价越高，土地财政的收入总额越大，地价越低，土地财政的收入总额越小。土地财政将刺激地方政府采取一切手段推高地价，从而使土地财政的收入总额最大化。然而，土地财政的收入总额越大，政府履行住宅保障功能的代价也越大。政府履行住宅保障功能所需的土地不是以市场价格购置的，而是采用行政手段划拨。政府履行住宅保障功能越彻底，采用行政手段划拨的住宅用地越多，政府的土地财政收入损失势必越大。土地财政发展合乎逻辑的结果只能是地方政府放弃自身的住宅保障功能。
其次，土地财政与政府的宏观调控功能发生冲突。土地财政通过高地价、高房价将地方政府和房地产开发商捆绑在一起，维护高房价、高地价是房地产开发商和地方政府的共同利益。然而，高房价、高地价总是与经济增长、经济发展联系在一起的，没有持续的经济发展和持续的经济增长，房价和地价不可能始终维持高位。这意味着，经济一旦陷入停滞或衰退，房价和地价就会迅速滑落，这势必又会打击对土地财政形成极大依赖的地方政府。可以预期，当经济遵循其自身规律出现波动或调整时，地方政府出于维护自身利益的考虑，将采取各种手段将房价和地价维持在高水平上，他们可以减少供地，可以人为刺激住宅需求，可以刺激住宅金融的畸形发展，甚至可以对抗中央政府的宏观调控政策措施，从而有可能将整体国民经济陷入比较危险的境地。
再次，土地财政与政府的规划功能发生冲突。政府规划特别是城乡用地规划是反映社会各个阶层土地利益的一种政治行为，服务于社会整体。由于土地财政只反映地方政府的收入目的，这意味着当土地规划与地方政府收入相抵触时，土地规划将服从于土地财政的目的。人们在谈论土地财政的弊端时，往往担心土地会被过早地卖光，其实这只是一种理论上的可能性，因为在购买力相对稳定的前提下，土地出让面积过大会引发土地价格的崩盘，任何一定时期地方政府出让土地使用权时都有一个最佳出让规模。由于土地财政制度下土地出让价格较平常高，合理的结论应该是土地出让规模往往低于规划出让的土地规模，这一点从现实也不难得到佐证。2009年1～10月，“部分城市住宅用地成交已超越去年同期水平，但北京等多数城市供地持续吃紧，并已连续数年未完成年度计划”林洁、于萍：《土地财政“盘满钵满”一线城市供地计划已经无法完成》，载《中国证券报》2009年11月11日。通过减少供地维持较高的土地出让价格，历来是地方政府增加土地出让收入的拿手好戏，那种担心土地会卖光的观点往往是站不住脚的。
最后，土地财政与政府稳定住宅市场的功能也是冲突的。住宅市场的稳定取决于住宅市场的供求是否稳定以及住宅的价格是否稳定。住宅供给的稳定指住宅的供给具有可持续性，住宅供给数量随着人口数量的增加而增加，住宅供给质量随着人们住宅购买力的提高而提高。住宅需求的稳定指住宅的需求建立在经济发展和人口数量增加的基础上，住宅的需求与投机、与人为的刺激均没有太大的关系。在这种需求和供给基础上形成的住宅价格也就是稳定的，因此住宅市场的稳定强调经济发展和人口数量的支撑。土地财政诱发的住宅供求和价格具有天生的不稳定性。土地财政通过抑制土地的必要供给抬升土地价格，通过住宅投机和住宅金融刺激住宅需求，由此形成的过高住宅价格显然既与经济增长脱节，也与人们的实际需要脱节。土地财政只会导致住宅市场的畸形繁荣，这种繁荣是不可能持久的。
总之，土地财政影响到政府的超脱立场，不利于政府对住宅市场实施有效的管制和干预。
