为建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区，居委会应尽一切努力发展社区服务，推进社区建设。
（第一节）社区及社区建设的意义
社区及其分类
（一）社区的概念所谓社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。
社区是一种比较疏松的社会实体，一般由以下要素构成：1．社区的存在总离不开一定的人群，人是社区活动的主体，没有一定数量的人口，则不能构成社区。
2．社区总要占有一定的地域，是区域性的社会，它必有一定的社会活动场所。因此，占有一定的地域是社区不可缺少的要素。
3．有一定相互配合的适应社区生活的制度和相应的管理机构。
4．每一个社区中的居民对自己所属的社区都有一个情感和心理上的认同感、归属感和参与感，如民间流传的“乡土情深”、“落叶归根”、“谁不说俺家乡好”等乡土观念，就是认同感、归属感的具体体现。
在上述要素中，人群是社区的主体；地域和生活服务设施是社区的物质基础；制度和管理机构是协调社区生活各种关系的调节器。
（二）社区的种类如何划分社区？众说不一，笔者赞成如下划分方法：1．按照形成方式分为自然型社区和法定型社区。前者是自然形成且无法定界限的社区；后者则是指根据行政管理需要而设置的。在西方国家，社区大多是自然形成的。我国目前出于可操作性考虑，有些城市将街道办事处管辖区域界定为社区；有些城市将居委会管辖区域界定为社区；还有些城市在街道和居委会之间建立社区组织。
2．按照内部结构体系的完整程度分为整体性社区和局部性社区。前者是指社会生活内容和社会功能比较完整的社区；后者则指社会生活内容和社会功能不甚完整的社区。
3．按照规模大小，分为特大、大、中、小社区。不妨把市政府所辖范围可看作特大型社区；把区政府辖区看作大型社区；把街道办事处辖区看作中型社区；把居委会辖区看作小型社区；把几座不太大的居民楼或一个较大的居民院（仅有百八十户或三五十户）看作微型社区。
我国法定的小型社区，在性质上不能等同于居民委员会，小型社区建设也不等同于居民委员会建设。因为，前者是一种社会区域共同体，包含着诸多要素和内容，而后者仅仅是一种基层群众性自治组织，是社区组织的一种类型。二者之间内在联系的紧密性：居民委员会是小型社区的主体组织，居民委员会建设是小型社区建设的核心。
社区建设的重要意义
社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。中共中央办公厅和国务院办公厅发出通知转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，提出城市社区建设有重大意义：它是改革开放和社会主义现代化建设的迫切要求；是繁荣基层文化生活，加强社会主义精神文明建设的有效措施；是巩固城市基层政权和加强社会主义民主政治建设的重要途径。民政部长多吉才让同志说，社区建设是城市现代化建设的重要基础，是城区工作的“牛鼻子”。
（一）社区建设是维护社会稳定、促进经济发展的必然要求随着经济体制改革的深入，新旧体制的交替，新情况、新问题不断出现：一是政府转变职能，推行机构改革，部分社会管理、社会服务的职能将转移出来；二是企业“办社会”的许多职能将逐步分离到社会；三是加大产业结构调整力度和市场竞争加剧，使大批下岗人员涌向社会；四是农村实行家庭承包经营，大量的农村富余劳动力涌进城市。这就加大了城市基层社会的压力。据沈阳市1999年调查统计，全市有下岗职工50万人，离退休人员69．2万人，待业人员3．8万人，民营、私有、三资、股份制等无主管企业21．5万个，职工77．4万人，以上几组数字计200．4万人，占沈阳城市人口的40％左右，都需要社区负责管理。加之外来流动人口100万人，离婚率增大，家庭问题越来越多，青少年犯罪呈上升趋势，还有老龄化问题、计划生育问题等，必然增强社区的功能和责任。所以，社区建设对于改革、发展，对于建设一个富强的国家是非常重要的。
（二）社区建设是加快城市现代化进程的必然要求近20年来，我国城市化进程逐步加快，城市数量和城市人口急剧增长，城市规模日趋扩大，旧城改造和新区开发正以前所未有的速度向前推进，城市规模扩大了，“硬件”建设加强了，但管理水平和“软件”建设没有跟上，“重建轻管”的问题十分突出。因此，必须狠抓城市基层基础建设，充分发挥街道办事处、居委会的作用。城市现代化重要的是提高居民的整体素质、文明程度，这就必须大力推进社区建设。
（三）社区建设是提高居民生活质量的迫切需要随着经济的发展、居民收入的增加和生活水平的提高，居民群众对生活质量的要求越来越高，从居住环境到基础设施，从生活服务到文化生活，从治安秩序到人际关系等等，都提出了越来越多的需求，希望得到多方面的服务。比如社区环境问题、社区服务问题、社区治安问题以及生活方便不方便、卫生不卫生、居住舒适不舒适、精神文化生活丰富不丰富等，迫切需要通过推进社区建设来解决。社区建设就是要使社区有能力解决这些问题，加强社区的综合管理，为居民群众创造一个安全、舒适、整洁、方便的生活环境。
（四）社区建设是加强精神文明建设的必然要求人们富起来，更应当文明，解决居民群众文明的问题，必须通过社区这个载体，依靠社区建设这个手段。因为社区建设包括了社区教育、社区文化娱乐、社区卫生、社区环境等社会主义精神文明的内容。社区建设搞得好，必然提高社区的文明程度。如果一个一个的社区都成为文明社区，那么，整个城市就成了文明城市。
（五）社区建设是基层民主法制建设的必然要求我国的改革使许许多多的“单位人”变成“社区人”，今天的社区越来越成为人们利益的共同体。开发社区资源、营造社区环境、建立安全的生活秩序、发展社区服务业、进行社区的文化建设以及搞好社区诸方面的管理，都与社区每个居民息息相关。这无疑会增强社区的凝聚力、居民的认同感和归属感，居民群众会关注社区事务，关心社区的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，有效实现城市居民的自我教育、自我管理、自我服务。
社区每一居民都希望过平平安安的生活，但目前仍有不少不安定的因素，如封建迷信、打架斗殴、横行霸道、下流淫秽、溜门撬锁、违法乱纪等丑恶现象，而进行道德教育、法制教育，使居民知法、懂法、守法，实现社会治安良好的目标，正是社区建设的重要内容。
（六）社区建设借鉴国外经验，是推动社会经济协调发展的必然要求从国际上看，推进社区建设已经成为许多国家加强城市管理的一种必要手段。联合国早在50年代初期就提出了“社区发展计划”。所谓社区发展，就是我们所说的社区建设。目前，全世界已有70多个国家开展了社区建设，目的是以社区为单位，通过政府机构和社区组织的通力合作，解决经济发展过程中，特别是工业化和城市化进程中出现的一些社会问题，促进社会和经济的全面发展。我们国家正处在社会转型时期，为避免和解决类似问题，少走弯路，就应当借鉴国际上已有的经验和教训，在城市大力推进社区建设。
（第二节）社区建设的特点和目标
社区建设的特点
楚国清等专家对社区建设总结了以下主要特点：（一）综合性社区建设是整个社区的全方位建设。就内容而言，包括社区经济建设、政治建设、文化建设、环境建设、福利、卫生建设、文明家庭建设等方方面面，具有极强的综合性。就方法和手段而言，包括经济手段、行政手段、社会手段等等，也具有较强的综合性。社区建设的综合性特征是由社区要素多样性和社区内容复杂性所决定的。
（二）社会性社区建设涉及方方面面，在党委、政府的领导下，各有关部门和单位要各司其职，各负其责，相互配合支持，按照各自的职能共同做好工作。要充分发挥工会、共青团、妇联、残联以及老龄等组织在推进社区建设中的重要作用，努力形成党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的推进社会建设的整体合力。可见，社区建设包含了各类社会群体和社会组织。从这个意义上说，社区建设具有明显的社会性特征，并由此决定了“社区建设社会化”的必然性。
（三）区域性由于社区是一种区域性的社会实体，社区建设也具有突出的区域性特征。就内容而言，社区建设主要是根据本社区成员的需求和愿望，解决本社区问题，为本社区成员提供多样化服务；就主体而言，社区建设的组织者和参与者主要是本社区内的居民、单位和群体、组织。由此决定了不同社区的建设工作各具特色。
（四）计划性现代意义上的社区建设工作是人们在认识和掌握了社会发展规律的基础上，自觉地推动社区变迁的过程。这种自觉性的突出表现是有计划性。一般来说，要系统开展社区建设工作，需要从社区实际情况出发，制定切实可行的工作计划和发展规划，并按计划开展工作。
社区建设的主要目标
中共中央办公厅、国务院办公厅于2000年12月12日发出通知，转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》提出，今后五到十年城市社区建设的主要目标是：（一）适应城市现代化的要求，加强社区党的组织和社区居民自治组织建设，建立起以地域性为特征、以认同感为纽带的新型社区，构建新的社区组织体系。
（二）以拓展社区服务为龙头，不断丰富社区建设的内容，增加服务的发展项目，促进社区服务网络化和产业化，努力提高居民生活质量，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求。
（三）加强社区管理，理顺社区关系，完善社区功能，改革城市基层管理体制，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制。
（四）坚持政府指导和社会共同参与相结合，充分发挥社区力量，合理配置社区资源，大力发展社区事业，不断提高居民的素质和整个社区的文明程度，努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区。
（第三节）社区建设的原则和工作内容
社区建设的基本原则
民政部部长多吉才让对社区建设的基本原则，概括为以下五项：（一）以人为本，服务居民社区建设要以不断满足社区居民的社会需求，提高居民的生活质量和文明程度为宗旨，把服务社区居民作为社区建设的出发点和归宿。
（二）资源共享，共驻共建社区建设要充分调动社区内党政部门、群团组织、企事业单位、社会中介组织等一切社会力量的广泛参与，最大限度地实现社区资源的共有、共享，营造共驻社区、共建社区的良好氛围。
（三）扩大民主，社区自治社区建设要按照地域性、认同感等社区构成要素，科学合理地调整社区规模；在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。
（四）责权统一，管理有序社区建设要改革城市基层社会管理体制，健全和完善社区组织，明确社区组织的责权，改进社区的管理与服务，做到责权统一、管理有序、服务完善，寓管理于服务之中，增强社区的凝聚力。
（五）因地制宜，循序渐进社区建设要实事求是，从实际出发，突出地方特色；要从居民群众迫切要求和热切关注的问题入手，有计划有步骤地实现社区建设的目标。
社区建设的工作内容
中办和国办通知转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中提出，为了促进城市社区建设，应开展以下各项工作：（一）拓展社区服务在大中城市，要重点抓好城区、街道办事处社区服务中心和社区居委会社区服务站的建设与管理。社区服务主要是开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务，面向社区居民的便民利民服务，面向社区单位的社会化服务，面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。社区服务是社区建设重点发展的项目，具有广阔的前景，要坚持社会化、产业化的发展方向。各地区要继续贯彻落实国家对发展社区服务的各项扶持政策，统筹规划，规范行业管理。要不断提高社区服务质量和社区管理水平，使社区服务在改善居民生活、扩大就业机会、建立社会保障社会化服务体系、大力发展服务业等方面发挥更加积极的作用。
（二）发展社区卫生要把城市卫生工作的重点放到社区，积极发展社区卫生。加强社区卫生服务站点的建设，积极开展以疾病预防、医疗、保健、康复、健康教育和计划生育技术服务等为主要内容的社区卫生服务，方便群众就医，不断改善社区居民的卫生条件。
（三）繁荣社区文化积极发展社区文化事业，加强思想文化阵地建设，不断完善公益性群众文化设施。要充分利用街道文化站、社区服务活动室、社区广场等现有文化活动设施，组织开展丰富多彩、健康有益的文化、体育、科普、教育、娱乐等活动；利用社区内的各种专栏、板报宣传社会主义精神文明，倡导科学文明健康的生活方式；加强对社区成员的社会主义教育、政治思想教育和科学文化教育，形成健康向上、文明和谐的社区文化氛围。
（四）美化社区环境要大力整治社区环境，净化、绿化、美化社区。要提高社区居民的环境保护意识，赋予社区居民对社区环境的知情权。要努力搞好社区环境卫生，建设干净、整洁的美好社区。
（五）加强社区治安建立社会治安综合治理网络，有条件的地方，要根据社区规模的调整，按照“一区（社区）一警”的模式调整民警责任区，设立社区警务室，健全社会治安防范体系，实行群防群治；组织开展经常性、群众性的法制教育和法律咨询、民事调解工作，加强对刑满释放、解除劳教人员的安置帮教工作和流动人口的管理，消除各种社会不稳定因素。
（六）因地制宜地确定城市社区建设发展的内容各地区在推进城市社区建设的过程中，应根据本地经济和社会发展的水平与现有工作基础，从实际出发，分类指导，从基础工作做起，标准由低到高，项目由少到多，不断丰富内容，力戒形式主义。
（第四节）社区服务
社区服务是龙头，是骨干，是基础。社区服务开展时间较长，已经深入人心，它和居民群众的日常生活联系最密切。因此，一定要以社区服务带动整个社区建设。
社区服务的内容
据北京市民政局编印的《居委会工作手册》载，社区服务的主要内容有以下十项：（一）进一步开展社区社会福利服务，解决老幼孤残等特殊群体的生活困难问题要形成市、区、街、居四级社会福利服务网络，组织社区单位和社区志愿者开展义务包户或帮带活动，为散居孤老、体弱多病和身边无子女老人提供各种应急服务，为优抚对象、残疾人及特困群体解决生活困难。
（二）发展社区便民商业，初步实现居民基本生活服务不出社区通过合理规划，使全市各类便民商业服务网点达到每千人两个以上。鼓励社会各方面力量，利用闲置设施、房屋兴办便民利民的商业服务网点，为社区居民提供多样化的商业服务。
（三）开展社区居民再就业服务，拓宽下岗职工和城镇失业人员的就业门路大力兴办中介服务、家政服务实体，完善服务网点，积极安排下岗、失业人员就业。开展就业培训、职业介绍和享受社会保险待遇人员的社会化管理服务。鼓励企业下岗职工和城镇失业人员发挥自身特点和业务专长，自办或合伙兴办社区服务组织，或通过小时工、非全日制工和阶段性就业等灵活方式参与社区服务，实现在社区内就业。
（四）积极开展社区卫生服务，提高基层医疗保障能力要把疾病预防、保健、医疗、康复和开展健康、自救互救、备灾救灾教育作为社区卫生服务的重点。建立家庭健康档案，开设家庭病床，扩大全科医生队伍，将红十字卫生站建成救护、救助、救灾网络的基层组织。逐步建立以社区卫生服务中心为主体，以定点二、三级医院及各专业防治机构为技术依托的新型社区卫生服务体系。
（五）完善社区文化娱乐设施，丰富居民业余生活积极开发社区文化资源，要创造条件使单位内部礼堂、图书室等设施向社区居民开放。兴建社区多功能文化娱乐场所，有条件的居（家）委会要设立文化室。组织开展丰富多彩的群众性文化娱乐活动，活跃社区居民文化生活。
（六）大力开展社区科教服务，提高居民科学文化素质建立、健全社区教育、科普服务网络，宣传、普及科技文化知识。开办市民学校、家长学校等业余教育场所，有针对性地开展各种科教培训活动。倡导科学、文明、健康的生活方式，不断提高居民群众的思想道德水平、文化素质和文明程度，形成互助互济、扶弱助残、扶贫帮困、奉献社会的良好风尚。
（七）广泛开展社区体育服务，推动全民健身运动到2003年，各街道要建成不低于80平方米的社区体育活动室，并积极开辟室外健身活动场地，配备相应的健身器材。组织培训社会体育指导员，开展成年人体质测定等活动。充分利用设在社区内的体育场馆、公园和有条件开放的中、小学校操场，组织经常性的体育健身活动及富有娱乐性、趣味性的体育比赛。
（八）进一步开展社区法律服务，维护社区居民的合法权益进行法制教育，普及法律知识，强化居民群众的法制观念。开展社区民间纠纷调解及刑释解教人员的过渡性安置和帮教工作。组织法律工作者为居民提供各种法律服务，为残疾人、老年人、未成年人及特困群体提供法律援助服务。
（九）深入开展社区计划生育服务，营造有利于计划生育工作的社会环境广泛进行优生优育教育，提供以计划生育、生殖保健、妇婴保健及提高家庭生活质量为核心的全程优质服务，指导群众开展文明幸福家庭创建活动。城区和近郊区要建立不低于200平方米的计划生育宣传咨询服务中心，街道社区卫生站要切实负起计划生育的宣传、咨询和节育技术指导的责任。
（十）强化社区安全服务，建设文明安全社区健全治保会、民调会组织，完善以公安派出所为核心、以群防群治组织为基础的社区治安网络。加强治安防范和外来人口管理工作，组织社区服务志愿者参加社区治安巡逻和群防群治，强化各类安全防范措施。开展创建文明城市活动，营造和谐安定的社区环境。
怎样搞好社区服务
总结各地经验，可概括为以下十点：
（一）因地制宜要充分利用当地有利条件，既大胆又稳妥，积极发展社区服务事业。一般先从低层次开始，然后向系统化发展。不搞“一刀切”，不搞统一模式，允许差别存在。办项目不要超过居委会本身的能力和条件限度，不要脱离实际。
建立社区服务站，一般应在20平方米以上，这是搞好服务的物质基础。
（二）艰苦创业发展社区服务事业，要有一种因陋就简、白手起家、艰苦奋斗的创业精神。这是在50年代和60年代很多居委会已走过的道路，如今仍然是有用的经验。目前，条件虽然比建国初期好得多了，但是，困难也不少，艰苦奋斗的精神不能丢。
（三）提倡互助通过动员和发动使社区居民自觉组成一支“人人为我，我为人人”的互助队伍。这样就会形成强大的社会推动力。但一定要自愿参加，不能强求，要通过社区服务，让居民群众认识到这项活动的意义所在，逐步建立起一支庞大的参与互助和志愿工作者的队伍，使广大群众的许多困难，在邻里、亲友之间，在志愿工作者的有效帮助下愉快地得到解决。
（四）协作兴办社区内的各个单位和成员，既是服务的对象和受益单位，又是服务的参与者，因此，要走设施共建、社区资源共享的路线。社区服务要提倡社会办、大家办，有钱的出钱、有物的出物、有力的出力、有技术的出技术，共同协作兴办。在这里，关键是居委会要出面组织和搞好联系。
（五）拓展服务要积极兴办多种所有制形式的社区服务，为下岗职工创造更多的就业岗位。在服务领域上，要积极向各类新兴的第三产业拓展。
（六）全面规划社区服务的发展目标应纳入城市发展规划。社区服务体系有一定的复杂性，规划设计时必须坚持科学性、综合性、适应性和区域性。社区服务要向社会化、产业化、实体化方向发展。逐步建立、完善上下配套的法制化体系、运转有序的规范化管理体系、面向社会的网络化服务体系。
（七）民主自治社区的事情让社区成员自己来办，政府应加强指导。社区服务的发展规划，要符合社区大多数成员的意愿。社区服务管理组织，要尽可能吸收社区各方面代表参加，实行民主管理，尤其在资金筹措上，要坚持自愿原则，基层政府不搞摊派，有条件的可适当资助。群众自己办起来的，他们就会特别珍惜。
（八）专业培训注重对服务人员的培训，使专业人员能够做到业务熟练，操作精细、准确，从而提高服务技能和服务水平，使各项服务事业越办越多，越办越好。
（九）大力扶持就是在政策上加大扶持的力度，如北京市规定各级政府要将社区服务的建设发展资金列入年度基本建设计划和财政预算，进一步加大对社区服务事业的支持，并随着经济的发展不断增加投入。社区兴建具有社会保障、社会福利性质的非赢利社区服务设施，区县乡镇政府要给予支持。销售福利彩票所得收入应主要用于社会福利设施建设。
（十）注重效益必须以社会效益为主，但也要注意经济效益。不注意社会效益，就会失去社区服务的意义；不注意经济效益，社区服务就不可能巩固和发展下去。为此，最好的办法是“以服务养服务”，“以丰补歉”。先从赢利较多的项目中提取利润，补贴、资助那些不赢利而社会价值高的项目。然后在提高社会效益的同时，提高经济效益，从而使社会效益和经济效益共同提高。此外，要坚持“义务、有偿、经营”三者并举的方针，区别服务对象，确定收费标准，实行微利经营。除了重点服务对象给以义务服务以外，对其他人员应实行有偿服务，尽可能地积累一些资金，增强居委会经济实力，确保社区服务事业的健康发展。
服务网络化
北京市安定门办事处以居委会为依托，加强社区服务工作的系列化、网络化建设，从服务层次、服务内容上初步形成了十个方面的社区服务网络。
第一，社区便民服务网络通过居委会微利便民服务网点和社区便民服务热线电话，为广大居民提供生活服务。同时还在微利便民服务网点中，免费为民政对象服务，为困难户和老年人办理服务优惠卡。地区有服务网点305个，开设服务热线电话31部。
第二，社区志愿者服务网络街道现有志愿者协会30个，分会45个，注册登记的社区志愿者达3968人，受服务的民政对象占总数的95 9／6。
第三，残疾人安置网络街道以福利工厂为依托，积极安置了有劳动能力的28名残疾人就业。
第四，扶贫济困网络街道设专职干部，按月发放最低生活保障金、“一带一”扶贫济困工程款和粮油帮困卡。
第五，老年人服务网络地区建有敬老院、老年活动中心，街道牵头组织居委会和驻地单位经常入户为老年人服务，走访慰问，为老年人老有所助、老有所养、老有所乐提供社会服务保障。
第六，拥军优属服务网络各居委会都建立了优抚工作领导小组，为军烈属和残废军人服务，定期发放抚恤金，解决住房困难，调解纠纷。并将拥军优抚工作由居委会向社会扩展，由单项服务向系列服务扩展。
第七，群众文化服务网络街道建设有文体协会、图书站、文化中心、体育中心，在居委会设文化室、建体育工作领导小组，有合唱队、舞蹈队、京剧队、秧歌队、时装队、交谊舞队、小型声乐队等业务文艺团体，有晨练点15个、居民体育锻炼设施8处，除连续举办十一届地区运动会外，每年还要举办社区运动会、家庭趣味运动会、少儿运动会等。丰富多彩的群众文化活动，陶冶了居民群众的情操。
第八，社区卫生保健网络发挥街道红医站、初级卫生保健站及社区医院的作用，深入居委会开展健康教育，对常见病、多发病进行普查，为老人建立健康档案。
第九，再就业工程网络专门成立了职业介绍所，面向下岗职工，开展专项职业介绍服务。两年来，他们为下岗失业人员进行岗前培训390人次，技能培训103人，先后安置下岗职工1217人次，实现再就业140人。
第十，社区环境保洁网络调整充实了保洁队伍，发挥社会力量，划分责任地段，加强街巷的清理整治，绿化、美化环境。
（第五节）社区建设的管理体制
社区管理体制探索
建立精简、统一、高效的管理体制，对于推进社区建设至关重要。目前，许多城市在摸索经验，上海、石家庄等一些城市，提出了“二级政府、三级管理，四级落实”的体制。“二级政府”指的是市、区政府；“三级管理”指的是市、区和街道的管理；“四级落实”指的是市、区、街、居四级的组织落实。目前，不少城市在学习上海、石家庄和沈阳的经验。“二三四”管理体制，重点在于加强街道办事处和居委会；关键在于市、区两级要逐级放权给街道办事处，建立责权利统一、条块结合、以块为主的社区管理体制。不少市、区逐级下放权力给街道、居委会，大大加强了社区的服务管理功能，收到了良好的社会效果。在社区内建立党的基层组织，成立社区管理委员会，同时建立社区成员代表大会，吸收驻区单位参加。社区管理委员会和居民委员会“两块牌子”、“一套班子”。
社区的组织体系的决策层为社区成员代表大会，由社区居民和社区单位代表组成，定期讨论决定社区重大事项。执行层为社区管理委员会，由社区居民、招选人员、户籍民警、物业管理公司负责人依法选举组成，对社区成员代表大会负责并报告工作，其职能是教育、服务、管理和监督。
此外，社区物业管理以管业为主，是企业行为，而居委会以管人为主，在本辖区具有法定的服务、管理和指导职能。社区物业管理应在居委会的指导和监督下工作，两者的关系不能颠倒。
社区建设的运行机制
社区建设的运行机制是：党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、居委会主办、社会各方支持、居民群众广泛参与。
各级党委、政府对社区建设工作的领导主要体现在：统一思想，提高认识，制定规划，组织落实，对推进本地区的社区建设负总责；发挥职能部门的作用，协调各有关部门的关系，解决人力、物力、财力方面的困难，形成社区建设工作的整体合力。
国务院把基层社区建设的任务交给了民政部门。民政部门要积极主动承担起这项工作。
社区建设是一项复杂的系统工程，涉及到方方面面的工作，而且，社区建设在我国还属于起步和摸索阶段，面临的困难和问题还很多。民政部要在党委、政府的领导下，当好参谋助手，搞好部门间的协调配合，充分发挥主管部门的职能作用。当前，不少市、区都成立了社区建设工作领导小组，办公室就设在民政局，这是发挥民政部门职能作用的很好形式。
搞好与中央精神文明建设指导委员会抓的“创建文明城市、文明城区”活动、与中央社会治安综合治理委员会抓的“创建安全文明小区”活动的有机结合。两个委员会抓的创建活动，都是社区建设的重要内容，各级党委、政府，各有关部门，必须认真贯彻落实。
（第六节）居委会与社区建设的关系
我国小型社区的地域界限、管辖人口，是根据居民居住情况，按照居民便于自治的原则，由基层人民政府所确定，其管理机构——居委会是按照相应的法律程序建立起来的。所以，它是一个法定的小型社区。在这个小型社区，居委会是主体组织。
居委会与社区建设的内在联系
（一）小型社区法定性以居委会建立为前提
在居委会未建立之前，这个小型社区一般是存在的，但此时的小型社区既没有法定的辖区范围，又没有法定的综合性社区管理机构，很难成为社区建设工作的最基础的操作单位。只有当居民小区建立了居民委员会（家属委员会）以后，才能形成有法定辖区面积、法定人口规模、法定性社区管理机构的小型社区，也只有这样的小型社区才可能成为社区建设的最基础的操作单位。
（二）居委会在小型社区处于重要地位
我国城市的法定性小型社区——居民委员会辖区共同体，主要是广大居民的日常生活基地。这个特点决定了我国城市小型社区建设的主要任务是：深化社区服务，改善社区环境，优良社区秩序，提高居民的生活质量，等等。在完成这些任务，亦即开展社区建设的过程中，最有资格发挥组织协调和管理作用的，无疑是居民委员会。这是因为，第一，居民委员会是涵盖面最广，最具有群众性的社区组织，工作的基本对象是辖区内所有的居民。第二，居民委员会的主要职能与小型社区建设工作具有高度的一致性，它作为居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，本身就担负着多项社区建设任务。第三，《城市居民委员会组织法》对居民委员会与基层人民政府或者它的派出机关，以及与辖区企事业单位的关系的规定，使居民委员会有资格依靠政府的权威开展工作，有资格在一定程度上协调社区建设事宜。所有这些都决定了居民委员会具有组织、协调、管理小型社区建设工作的地位。
（三）居委会是最主要、最具影响力的社区组织据抽样问卷调查统计，98．3％的小型社区都按照法定程序建立了居民委员会（家属委员会），90％以上的居民委员会都建立了治安保卫委员会、人民调解委员会、公共卫生委员会、民政福利委员会等下属机构；80％多的居民委员会兴办了经济实体；80％多的居民委员会组织开展了社区服务、社区群众性文体娱乐、社区环境卫生和医疗保健、维护社会治安和调解民间纠纷等多项社区建设活动。这表明，在小型社区，居民委员会是最普遍、最健全的社区组织，只有居民委员会才能担负起组织开展社区建设的任务。
综上所述，居委会是我国城市小型社区建设的核心，发挥着关键作用。
居委会面临的新情况
目前，我国正处于社会转型的时期。所谓社会转型，一般是指社会整体从传统型向现代型的转变过程，其基本特点是体制转轨与结构转型相交织，其变革几乎囊括了社会有机体的各个领域、各个层面。主要表现是：正在从高度集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；正在从单一公有制向以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的经济结构转变；正在完成工业化的历史任务；正在从乡村型社会向城镇型社会转变，其城镇化速度之快，势头之猛，超过了以往任何时期；正在从“礼俗社会”向民主、法治社会转变；从年轻型人口结构向老龄化社会转变；从封闭、半封闭社会向开放型社会转变；小康型社会生活方式正在来临，等等。
宏观社会转型对小型社区有重大影响，当今城市小型社区出现了下述历史性变化：1．旧城区改造、新城区开发和产业结构的调整等，使小型社区越来越多的低矮平房住宅区被高楼林立的居民小区所取代。据1996年对全国12个城市和1998年对上海、石家庄、沈阳、重庆、西安、厦门等6个城市的问卷调查统计结果，居住楼房的被调查户分别占总户数的74．2％和84．3％。这些意味着小型社区的人口密度明显增大。
2．经济类型多元化、离退休人员显著增多、人口老龄化、大规模的“民工潮”、下岗失业人员急剧增加，另外还有越来越多的个体、私企人员，这些情况给社区的居委会增添了许许多多的工作任务。
3．人们生活收入差距拉大，使小型社区的需求多元化。现在城镇居民大多数已达到了小康标准。他们不再满足于吃饱穿暖，而追求生活的丰富多彩和自我价值的实现。住户收入差别拉大，在小社区，富裕型、小康型、温饱型及极少数贫困型家庭同时存在，显明地出现了居民需求的多元化。
4．市场经济机制的形成使小社区所承担的社会管理和服务职能特别突出。计划经济时代的“单位办社会”的情况正在改变，大量的“单位人”变为了“社区人”。居委会对这些人就必须服务好、管理好。
中共天津市新兴街工委书记董春芙同志认为，在新形势下，居委会的工作有三大变化：工作对象变了。社区内老年人多了、暂住人口多了、退休人员多了、个体工商户和待业人员多了。
工作任务变了。居委会工作有100余项，涉及方方面面，居委会一头连着政府，一头连着百姓，既是行政管理者，又是社会工作者，一身二任，寓管理于服务之中。居委会干部被人们谑称为管百事的“小巷总理”、“零号首长”、“无品芝麻官”。
工作难度大了。新楼房多，封闭式微型社区的物业管理单位多，产权多元化，办事难协调；要让楼道净起来、亮起来、白起来、美起来，居委会与有关单位联系，一涉及钱财，不知费了多少口舌，跑了多少腿，也难解决问题。另外，新建楼房多，大规模的人口迁徙流动，人户分离现象严重，居委会对人口管理的难度最大。
（第七节）加强居委会建设
要想把社区建设好，首先必须把居委会建设好。因为居委会是社区的主体组织，在社区建设中起重要作用。
居委会建设存在的问题
（一）居委会干部队伍素质同所承担的任务不相适应一是不少人员年龄偏大。例如，天津新兴街的居委会正副主任113名，其中60岁以上的有29人，占总数的25．7％，45～59岁的66人，占总数的58．4％。这个年龄结构在全区、全市街道都是相对年轻的。二是大部分人员文化程度偏低。高中以上文化程度的不足三分之一，初中文化程度的占40％左右，其余为小学及以下文化程度。这个程度还高于全区居委会水平。但这种文化结构同我们将要推行的社区管理显然是不相适应的。三是居委会干部班子的结构不够合理，缺乏熟悉社区管理的年轻干部。四是部分居委会人员的责任心、事业心不太强。同过去长期做居委会工作的老积极分子相比，近几年来进入居委会的人员在敬业精神和奉献精神上存在不小差距。部分人存在着暂在居委会栖身的想法，一旦有更好的机会，随时准备离开。这就使居委会班子处于一种不稳定的状态。五是一些居委会干部观念和工作能力不适应新形势的需要。
（二）居委会享受的权利和承担的义务不统一这种不统一也就是义务多权利小。一是办公和服务设施严重不足。有些居委会办公用房简陋，面积也小；由于房屋少，公共事务和公益事业也难开展起来。有的部门把居委会当做筐，什么也可往里装。一些部门把本应自己干的工作直接推给了居委会。正如彭真同志曾说过的：“居委会压的任务太多了……上面千条线，底下一根针，受不了。”难怪一些居委会主任说，当居委会主任得有律师的嘴儿、运动员的腿儿、大学生的文化水儿。三是居委会办公经费匮乏。天津市和平区现行标准每月只有30元，这点经费连每月张贴宣传横幅、通知、标语所需的笔、墨、纸钱都不够。四是居委会干部收入长期偏低。在市场经济条件下，我们可以要求居委会干部学习孔繁森的精神，但不能要求居委会干部永远安于清贫，清心寡欲。居委会工作难度总在增加，而居委会干部的报酬却最低，权利与义务不相称，不能不令人心理失衡。
（三）居委会的经济实力同其承担的任务不相称一是居办经济经营方式单一，有些居委会仅仅挤出点房出租，或卖点副食调料、小食品；二是经营人才缺乏；三是缺少资金，有些居委会的公益金，时不时出现赤字，有的积累也很少。缺乏经济实力，社区建设就不能不受到局限。
加强居委会的建设
各地为加强居委会建设，提高居委会的功能，以便在社区建设中发挥好关键作用，提出了一些改革措施。
（一）调整居委会的规模
本着有利于加强居委会建设、合理配置社区资源、方便居民群众，有利于社区管理和提高工作效益，有利于增强居民的归属感和认同感的原则，以居民小区为依托，以主要街巷为界线，北京市规定以1000户左右为宜，沈阳市调整到1000—3000户以上；民政部社区建设司的一份调查研究报告中，提出1000—1500户为宜。对规模较小、适宜重新组合的居委会进行适当调整、合并。对已封闭小区、管理较好且有认同感的居民区应保持其完整性。家委会主管单位提出转为居委会要求的，可以转为居委会。被合并的居委会财产归合并后的居委会统一使用；任何单位或个人不得侵占、挪用居委会的财物。新建、调整、合并居委会需由街道办事处提出，区人民政府批准，报市主管部门备案。
（二）加强居委会干部队伍的建设
1．扩大居委会干部来源。为了优化居委会干部队伍，要拓宽其来源渠道，扩大选人用人范围，如从下岗待业人员、应届大中专毕业生、军转干部、在职干部或职工中，择优参加居委会工作。
1999年，北京市决定通过报聘、下派方式，为每个居委会配备1—2名社区事业干部。先是通过考察、考试，合格的担任居委会主任助理，经过三个月的试用，分别被推荐为居委会主任或副主任、委员的候选人，依法参加选举，当选后由所在街道办事处与其签订聘用合同，纳人事业编制。所需事业编制由市机构编制部门按每300户配备1名的标准核定。据报道，2000年4月海淀区第四届居（家）委会换届选举，有170个事业干部成为居委会的新成员，平均年龄35岁。
社区事业干部的基本条件：（1）模范遵守国家的法律、法规，政治素质好，办事公道，热心为居民服务；（2）年龄一般在50岁以下，具有高中、中专以上文化程度，身体健康；（3）具有本市常住城镇居民户口，长期居住在拟应聘居委会所在街道或临近街道辖区内的居民。
招聘的社区事业干部连续两年考核不合格或违反国家有关法律、法规、政策规定，经批评教育仍不改正的，经居民会议按有关法定程序，罢免其职务后，由街道办事处与其解除聘用合同。
2．重视对居委会干部的培训。这是提高居委会干部素质的有效途径，并且符合广大居委会干部的意愿。培训的方式可以灵活多样，包括举办培训班、介绍经验、分析案例、观摩考察等等。培训内容必须紧密联系新时期居委会的工作实际，确实能够学以致用。
3．提高居委会干部待遇，逐步实行居委会工作专职化、职业化。所谓专职化、职业化，就是把居委会工作作为一种“岗位”或“职业”，只有具备相应的资格和条件，经过一定的程序才能从事居委会工作。要做到这一点，就要下决心解决居委会干部的待遇问题。因为，待遇太低很难吸引高素质人才，也很难使居委会干部全身心投入到本职工作中。就目前和今后几年而言，居委会干部的待遇达到什么水平才比较合理，据调查，多数人认为，居委会干部每月得到的工资补贴（含政府补贴和居办经济收入）应大体相当于当地职工平均收入水平；部分人认为，应该不低于当地最低工资标准。若达到这个标准，一是要增加政府财政补贴；二是要发展社区经济，其中包括居办经济。另外，通过调整居委会设置规模，减少干部职数，提高居委会干部的待遇。
4．实行居委会干部专兼结合体制。在一个居委会中，专职人员适当少一些，有的地方提出1—3名，同时适当请一些兼职工作人员，这是符合居委会自治性质的。
（三）改善居委会的办公条件
1999年，北京市做了如下规定：
1．每个居委会的年办公经费按每150户1600元的标准核拨，最低不得少于5000元。
2．居委会办公用房的建筑面积原则上不低于90平方米。
在2000年底以前，各区要将居委会办公用房建筑面积不足50平方米的提高到50平方米，逐步达到建筑面积不低于90平方米的标准。对老城区居委会没有办公用房或办公用房面积不足的，由各区政府负责尽快调剂解决或新建；对建成小区未落实居委会办公用房的，由规划和建设部门在一年内负责落实；对出租或挪做他用的居委会办公用房由各区政府及街道办事处在一年内负责收回；新建小区未按要求落实居委会办公用房的，规划、建设管理部门不得发放销售许可证。开发单位必须按规划设计要求进行居委会办公用房建设。各区县、各有关部门都要严格执行市政府的有关规定，确保居委会办公用房的落实。
3．每个居委会要配备一部办公电话，有条件的要配备微机。
（四）加强居委会规范化建设
居委会规范化建设，是提高居委会组织水平及其功能的重要途径。许多省、自治区、直辖市开展的居委会建设达标升级活动，推动了居委会工作真正走上科学化、制度化、规范化建设的轨道。本书第15章介绍了湖北省制定的《居委会规范建设等级标准》和北京市制定的《文明安全居（家）委会标准》。不久前广西壮族自治区的万秀、蝶心区居委会推出了以“五好”、“六有”为目标的居委会规范化建设的举措。其中，“五好”，指建设一个好的居委会班子，培养锻炼一支好的队伍，选准一条发展经济的好路子，完善一个好的管理体制，健全一套好的工作制度；“六有”，指有办公用房，有通讯工具，有居民组长或代表活动场所，有一两个效益好的经济项目，有可观的集体经济收入，有拓宽社区服务的运行机制。通过规范化建设，把居委会建成民主参与、服务充实，能够密切政府与居民群众联系的桥梁。
（五）人民政府加强对居委会的指导、服务
董春芙对此提出如下建议：市区街各有关部门都要认真学习、贯彻《居委会组织法》，不断强化公仆意识，充分认识居委会的法律地位，尊重居委会自治权利，切实减轻居委会负担，搞好指导与服务，着重在服务上下功夫。努力减少居委会的官办色彩，不要把居委会仅仅当做基层政权的腿，要使其成为名副其实的基层自治组织。
居委会的“双向承诺”
沈阳市铁西区在抓好居委会建设中，于1997年在兴华街道十二居委会开展了“双向承诺”活动的试点工作，并很快在全区推广开来。所谓“双向承诺”，就是居委会与居民互相做出承诺。
（一）居委会向居民做出以下十项承诺
1．履行职责，挂牌服务，弹性工作，民主议事，接受监督。
2．反映居民意见和要求，及时反馈，件件有答复。
3．及时办理居民事务，凡符合条件，手续完备，当日办完。
4．协助下岗职工再就业，公开、公正、公平办理居民最低生活保障手续。
5．辖区内不少于15个便民服务项目。
6．委办服务网点，执行物价规定，不缺斤少两，缺一补十。
7．热心为居民办红白喜事提供方便条件。
8．节日走访军烈属、残疾人、孤老、特困户、重病人。
9．组织志愿者活动日，各大节日开展社区文化娱乐活动。
10．常设急救药箱、公平秤、打气筒，无偿服务。
（二）居民做出以下八项承诺
1．响应居委会号召，积极参加社区建设活动。
2．不参与黄、赌、毒等违法犯罪活动。
3．实行计划生育，落实节育措施，不计划外生育。
4．爱护花草树木和公共设施。
5．庭院楼道不堆放杂物，不搞“天女散花”。
6．文明用语，家庭和睦，不发生邻里纠纷。
7．晚九点钟后，不噪声扰民，自行车按位停放。
8．移风易俗，不搞封建迷信活动。
该区为加强居委会建设，还开展了“3451”工程，即在居民群众中广泛开展“三相”（相认、相知、相助）、“四百”（串百家门、知百家情、解百家难、暖百家心）、“五制”（公示制、承诺制、弹性工作制、考核评议制、民主议事制）和“一个监督反馈体系”。
通过“双向承诺”和“3451”工程，使居委会的工作活动同群众的要求得到了有机结合，增强了责任感，使居委会干部和居民群众两方面的积极性都得到了较好的发挥。
（第八节）发挥党支部在社区的领导核心作用
社区党建任务党支部的职责
江泽民同志于1999年在上海考察社区建设时，强调把社区党建抓好。党建工作做好了，才能充分发挥党支部在社区的领导核心作用，居委会的建设才能得到有力的保障。
中共上海市小东门街道工委把积极创建一个安全、整洁、方便、舒适的现代化生活工作环境和文明社区作为党建的目标。
中共北京市委对街道、社区党建工作确定以下六项主要任务：（1）加强对精神文明建设的领导，建设文明社区；（2）加强对社会治安综合治理的领导，维护社会稳定；（3）加强对城市管理、社区建设和社区服务的领导，促进社区发展；（4）建立健全社区内新的经济社会组织中党的基层组织；（5）加强党员教育管理，发挥社区党员的先锋模范作用；（6）加强和改进社区群众思想政治工作。
对社区党支部的主要职责，中共北京市委做了以下六项规定：（1）宣传贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律法规，执行上级党组织的决议，团结、组织党员和群众，联系协调社区单位党组织完成所担负的任务；（2）加强党支部自身建设，搞好党员的教育管理和监督，发挥党员在社区工作中的先锋模范作用，做好发展党员工作；（3）支持和保证居委会依法履行职责；（4）按照街道党工委的要求，做好居民区干部的培养、教育、考核和监督工作；（5）密切联系群众，反映群众的意见和要求，做好群众工作；（6）加强精神文明建设，教育居民遵纪守法，保证和促进社区的发展与稳定。
党中央组织部提出，要做到“一居一支部”，要选好党支部书记。社区党支部书记可依法进入居委会担任主任或副主任；具备条件的党员居委会主任或副主任可经选举担任党支部书记或副书记。党支部书记的生活补贴应与居委会主任相同。不少地方规定了党支部成员和居委会成员可交叉兼职，居委会委员可列席党支部研究社区工作的会议，没担任居委会工作的党支部书记可列席居委会委员会议。这样就保证了党支部对居委会的政治领导。
社区党建经验
为了加强社区党建工作，中共北京市石景山区委提出社区党建为民、富民、安民、便民、乐民的“五民工程”；朝阳区委把“一个党员一面旗，党的宗旨进社区”作为动员党组织和党员投身社区建设的响亮口号；西城区委把街道、社区党建工作列为全区党建的“一号工程”，该区开展了抓社区党建带起“万名党员连民心”的活动。
中共黄石新下陆街工委在各社区开展了党员责任区“七包七比”竞赛活动。即：一包治安扫六害，比治安防范和“两劳”人员帮教的成效；二包民事调解，比互帮互爱、互相关心、邻里团结的风气；三包环境卫生，比楼栋整齐美观、环境适宜的效果；四包妇女工作，比保护妇女儿童合法权益和计划生育工作的成果；五包特殊服务，比道德风尚、照顾孤寡病残、帮助老人的风格；六包破除封建迷信，比移风易俗、殡葬改革的新风；七包家庭和睦，比尊老爱幼、培养教育子女的义务。这一活动的开展，为广大退休党员参与社会生活开辟了渠道。辖区内，出现刑事案件少了、见义勇为的人多了的好势头；涌现出一批不计报酬的“老党员新贡献”的先进党员。
复习思考题
1．你对社区这个概念是怎样理解的？社区有几种类型？
2．社区建设有何重要意义？
3．社区建设有何特点？
4．城市社区建设在今后五到十年的目标是什么？
5．社区建设应遵循哪些基本原则？
6．社区建设包括哪些基本工作？
7．社区服务包括哪些主要任务？
8．怎样搞好社区服务？
9．社区服务网络化包括哪些内容？
10．你对社区管理体制的趋向是如何认识的？
11．如何理解居委会在社区建设中的重要作用？
12．居委会面临什么新的形势？
13．如何加强居委会的建设？
14．如何发挥党支部在社区的领导核心作用？
