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第25章 联合国体系(7)

安理会受理的第一个国际争端案就是伊朗诉苏联案。1946年月1月19日,伊朗代表向安理会控诉苏联“干涉伊朗内政”o原因是:二战中美、英、苏为了防止伊朗被德国所控制,在伊朗政府同意的条件下,由美、英、苏三国军队分别驻扎在伊朗的南北,三国并承诺战后六个月内全部撤出驻军。后经英苏之间的协议,确定全部外国军队将在1946年3月2日撤出。但在1945年月12月,在苏联驻军的伊朗北部地区出现了“阿塞拜疆自治共和国”和“库尔德共和国”,伊朗政府为此曾派兵前去镇压,但被驻扎在那里苏军所阻挡。伊朗政府以此将苏联告到了联合国安理会。苏联否认自己与这两个共和国有关,并提出就这一问题进行双边谈判。安理会为此建议双方通过谈判和平解决这一问题。然而,在1946年3月2日撤军的最后期限到达时,英美军队按协议全部撤出,苏联军队仍没有撤出。苏联的这一举动被美英认为是苏联战后扩张的信号,伊朗政府认为按兵不动的原因旨在分裂自己的领土。随后,在英美的支持下,伊朗再一次把苏联告到了安理会。但苏联仍坚持这一问题应通过苏伊之间通过双边谈判进行解决。最后,在美英主导下的联合国强大压力下,这一问题以苏联撤军,伊朗出兵镇压两个自治共和国而结束。

苏联战后初期在伊朗的行为是后来美苏之间冷战的前奏曲之一,苏联之所以这样可能是体现了斯大林对苏联国家安全的考虑,即为了苏联的国家安全,应该在苏联的周围建立亲苏联的安全缓冲区。然而,苏联这一违反国际法基本原则的举动被美英称为苏联战后扩张的序曲,也为美国今后提出“遏制”苏联提供了借口。联合国在这一问题尽管有维持伊朗领土完整的意义,但也开创了战后两大集团以联合国为舞台进行斗争的先例。

在这之后,美苏之间在一系列重要的国际问题上在联合国安理会中展开了多次的斗争。安理会首次否决权的使用也是苏联为了对抗美国,防止美国和西方国家利用联合国来实现自己的政治意图。当时,英法在叙利亚和黎巴嫩的驻军也面临着苏联在伊朗驻军的同样状况,1946年2月叙利亚和黎巴嫩政府上诉安理会控告英法在违反当地人民意愿条件下仍把军队驻扎在两国领土上。这一问题的起因是:二战中盟军为防止纳粹德国入侵叙利亚和黎巴嫩,出兵占领了这个原法国的委任统治地;战争结束后,叙、黎两国强烈要求英法军队撤出这一地区。但法国军队迟迟没有撤军的动向;后来,法国竟以撤军为条件,要求与叙、黎两国签订一项保留法国殖民权益的条约,这遭到叙、黎两国政府的坚决反对;法国军队竟镇压当地人民的反抗殖民占领的斗争,因此,叙、黎两国政府上诉安理会要求英法军队撤出这一地区。2月16日安理会通过了一项由美国、荷兰提出的决议案,要求英法军队撤出叙、黎两国。但这一决议案遭到苏联的否决。其实,苏联并不是反对英法军队从叙、黎两国撤军,之所以进行否决,主要是担心安理会一旦通过这样的决议,使苏联在伊朗驻军的问题处于被动的境地,也可能迫使苏联从伊朗无条件立即撤军。这种政治对立的情绪使安理会出现了首次否决票。

随着美苏冷战的开始,联合国就逐步成为美苏之间政治较量的舞台。联合国的宗旨说是维持国际和平与安全,反对实际的和潜在的侵略。但谁是破坏国际和平与安全的国家,则需要安理会来确定。在联合国成立最初的十年,美国利用自己在联合国和安理会所能控制的多数频频向苏联采取“压路机战术”,在许多重要的问题上都以多数通过了体现自己政治意愿的决议,指责苏联与苏联集团的国家是国际和平与稳定的破坏者,迫使苏联就范;安理会的否决权就成为苏联对付美国主导的联合国的主要手段,一次又一次地对美国等国支持的决议说“不”,从联合国成立截止到1955年5月,安理会中常任理事国共使用了89次否决权,而苏联就使用了82次否决权,以致于后来苏联外长葛罗米柯被西方媒体称之为“不先生”。1955年月12月13日苏联竟一天使用15次否决权之多。所以,有一段时间内,有人曾说:提到联合国,就联想到否决权;提到了否决权,便联想到冷战。

的作用几乎丧失,它应有的作用被冷战所扭曲了。摩根索曾对这一时期的联合国做过这样的评价:在1956年底之前……联合国的存在以及它的主要的政治和军事目的,就是要反对苏联集团;根据它的目的,它完全可以被称为反对苏联集团的庞大联盟。苏联对当时的联合国也基本持这一态度。1953年3月,苏联代表在讨论集体措施委员会的报告时指出,《保障和平的联合行动》和该委员会的工作,是美国鼓动的反对苏联的阴谋;并说联合国已经变化为一个美国操纵的反对苏联和社会主义的工具。

由于在安理会中苏联使用否决权使安理会的功能受到极大的削弱,美国利用自己在联合国大会中所能掌握的多数,把联合国的主要政治决定的重心移到了大会,越来越多地利用大会来处理本来应由安理会来处理的国际和平与安全问题。美国等国提升联合国大会政治作用的目的就是为了绕开苏联在安理会中的否决权。据有人统计,苏联在1946年到1969年间所否决的105个决议,有53%被后来的决议案所代替,有24%被其他方法所迂回。这些其他决议和迂回方法许多都是通过联合国大会来实施的。下表是联合国大会与安理会在最初十年内处理政治事件统计表,它可以在一定程度上说明,这一时期内美国为了对付苏联在安理会中的否决提升联合国大会作用的状况。从表中可以看出,联合国大会处理政治与安全问题逐年提高,而安理会呈下降趋势。

不仅如此,美国甚至试图以一个新机构来替代或削弱安理会的作用,以达到避开苏联否决的目的。1947年联合国第二届大会上,美国操纵大会通过第111(Ⅱ)号决议,企图成立“临时委员会”,以取代或部分取代安理会。由于苏联在联合国中的反对与抵制,这一“临时委员会”最终没能成立。以后,联合国大会在1950年通过“联合维持和平”的第337(V)号决议。根据这个决议,一旦安理会因常任理事国行使否决权而无法正常工作来处理维持国际和平与安全的事务,联合国大会将召开紧急会议,接替安理会的工作,紧急会议并享有与安理会几乎相同的权力。但这个决议由于1956年大量新的成员国加入联合国,联合国内部的力量对比发生了一定的变化。这一决议对美国也不再变得十分有利。因而,通过这一机构来抵消安理会作用就变得没有太大意义了。但是,这一决议在朝鲜战争中也的确产生过一些作用。在朝鲜战争中,美国通过召开联合国紧急会议,指责中国是侵略者,从而为它以联合国的名义干涉朝鲜问题取得了合法的地位。可以说在联合国最初十年,美国利用联合国宪章作伪装来推行其对抗苏联集团的真实意图,而苏联以安理会否决权为武器作为对抗美国的手段。如果苏联没有否决权,联合国在这一时期完全就成了美国统治世界的工具。这在朝鲜战争中就表现的非常明显。朝鲜战争初期,美国利用苏联在安理会缺席的机会,中国的安理会席位被蒋介石集团占据的有利形势,一连操纵安理会通过三个有利于美国干涉朝鲜问题的决议案,组成了以美国为领导的所谓联合国军,直接武装出兵干涉朝鲜内部战争。

随着1956年后大批新的成员国加入联合国,联合国内部的成员结构发生了变化;特别是到了20世纪60年代,大批新独立的第三世界国家加入到联合国的行列中来,西方集团逐步丧失了过去在联合国大会中为反对苏联集团组织三分之二绝对多数的能力,美国逐步地开始改变了对联合国的期望值,不再希望联合国积极地促进它的利益了,而是只能防止他国利用联合国来损害它的利益,甚至连美国也在1970年开始在安理会使用否决权来维持自己和盟友的利益。这样,1956年到1987年的联合国就成为美国与苏联积极寻求盟友来反对对方集团的一种工具。

联合国在这一时期之所以成为两个超级大国的争取盟友反对对方的工具,这与联合国大会与安理会的结构有着直接的关系。安理会中由于两个超级大国都是常任理事国,它们彼此间无法利用安理会来实现自己的政治目的。最初,美国企图通过支持扩大联合国大会的作用来对抗苏联。因为美国有在联合国大会上纠集三分之二绝对多数的能力。但是随着1956年之后,大批新成员国的加入,特别是20世纪60年代大批亚非国家加入联合国,苏联已经有能力在联合国大会中组织到超过三分之一的票数,这样,美国就不太可能利用联合国大会来通过反对苏联集团的决议。在新的成员国中,亚非国家占了相当大的比例,这些国家当时在联合国成员国中占了三分之一强。然而,在当时的世界政治格局中,第三世界国家也处于美苏冷战的两极格局的阴影之下,没有形成一个独立的政治集团;或接近美国集团,或接近苏联集团,或有时既反对美国也反对苏联,或有时既不得罪美国也不得罪苏联。这样,它们在联合国中的票数也就十分分散,有的成员支持美国的决议,有的成员支持苏联的决议,有的干脆弃权。美国和苏联在联合国大会上一般都能争取到三分之一的支持票,完全可以在联合国大会上封杀任何针对自己的不利决议。因此,联合国大会也开始变得和安理会一样软弱化了,美国与苏联都可以组织三分之一的票源来否决对方针对自己及盟友的决议案。结果,联合国大会开始低效化,很难通过一些具有实质性内容的关于国际和平与安全的决议。联合国大会所通过的关于国际和平与安全的决议只不过是:敦促交战各方停火并就达成解决方案进行谈判,授权秘书长进行调查、观察、报告、斡旋、组织维持和平部队,并采取他认为必要的行动以恢复和平与秩序。

联合国大会由于联合国成员国的结构发生变化之后变得削弱后,联合国秘书长过去的突出作用也开始受到了制约。秘书长处于美苏的夹缝之中,他为解决国际争端采取的一切措施一般不能得罪任何一个大国。尽管如此,由于联合国成立之后到60年代初的联合国秘书长如赖依、哈马舍尔德所倡导的积极主义精神在客观上与苏联的一些利益产生了矛盾,影响了苏联对秘书长作用的看法。为此,1958年后,苏联开始谋求弱化联合国秘书长的积极主义的角色作用。首先,苏联伙同法国曾提出一个“三驾马车”的方案以抵消秘书长的权力,即建立一个由三名权力相等、一致行动的官员小组来代替单个秘书长,这三名官员分别来自西方集团、苏联集团和不结盟国家。这一方案在许多国家的反对下,没有得到通过。但这并没有影响苏联等国反对秘书长的倾向,在苏联看来秘书长个人愿望往往具有偏向美国的倾向。苏联与法国(主要是戴高乐不满美国的霸权主义行径)后来又利用财政问题企图削弱秘书长突出联合国的超国家作用的倾向。之后,在20世纪60年代初,苏联和法国等国开始拖欠联合国维持和平行动的经费。这一措施最终使联合国在1965年接受了对维持和平行动实行自愿捐助的原则,即支持某一个联合国维持和平行动的国家将提供较多的财政资助,特别是联合国安理会的常任理事国。这改变了过去二十多年来联合国的惯例,在一定程度上限制了联合国维和行动的能力。从1964年联合国在刚果结束维持和平行动之后,到80年代末联合国的维持和平行动不再像过去那样具有主动性了,有人把联合国这以后到90年代之前的维持和平行动戏称为“联合国观察和平行动”。而且,在苏联等国削弱联合国秘书长的尝试之后,自哈马舍尔德之后的几任联合国秘书长(吴丹、瓦尔德海姆、德奎利亚尔)都没有他们的前任那样对联合国与秘书长的作用具有积极主义的倾向了。

冷战结束之后,联合国维持国际和平与安全的作用比以往大大加强了,但某些国家把联合国当作权力斗争工具的现象仍没有消失,特别是美国把联合国当成自己推行世界霸权的工具。

美国利用冷战结束后自己是世界上唯一超级大国的地位,把联合国的作用大大扩展了,并且这种扩展总体上是有利于美国主导下的世界秩序。这主要表现在对伊拉克和南斯拉夫问题上。

在伊拉克问题上,由于1990年8月2日伊拉克入侵科威特之后,安理会通过687号决议,授权同科威特政府合作的所有联合国成员国,在1991年1月15日之后,可以使用一切必要的手段来促使伊拉克撤出科威特领土。但在伊拉克拒不执行国际社会要求其撤出科领土之后,1991年1月17日以美国为首的多国部队发动了代号为“沙漠风暴”的军事行动,迫使伊拉克撤出了科威特。联合国在这次行动之后于1991年4月通过了安理会687号决议,规定了对伊拉克的制裁措施;安理会在美国等国的倡议下通过了688号决议,以“人道主义”为由在伊拉克北部建立了所谓“禁飞区”。尽管在这次海湾战争前后,美国要求对伊拉克采取强制措施在道义上存在着一定的合法性,但是由于美国在这次战争中所要达到的政治目的不仅仅是为了这些名义上的合法理由。因此,在具体实施联合国的决议上,美国等少数西方国家多次超越联合国的授权范围,对伊拉克主权进行侵犯。

甚至不惜利用联合国对伊拉克武器核查小组来对伊拉克进行间谍活动。这种假借联合国的名义实现自己在中东地区的政治目的的做法是冷战结束后美国以联合国作为国际权力斗争手段的典型表现。

在南斯拉夫问题上,美国等少数西方国家同样也是利用联合国的宗旨与原则推行自己的霸权主义政策。1993年4月17日安理会在西方国家的推动下,通过820号决议宣布对南斯拉夫实施经济制裁,希望以此来促使南斯拉夫压波黑塞族接受万斯一欧文和平计划。以后安理会又通过决议维持对南的制裁。

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