周恩来十分注意贯彻社会分配公平原则。他认为：我国贫穷落后，五亿多农民尚未解决温饱问题，国家公职人员、城市居民收入不能同农民收入过分悬殊。尽管在生产力落后的情况下公平的原则很难实现，但他仍然为此而作出了不懈的努力。1956年工资制度改革时，根据他的主张，机关人员的工资差额由原来的31倍缩小为28倍。他明确提出，公职人员的工资水平不能单纯从工业生产的增长和工业劳动生产率的提高出发，而必须从整个国民经济的发展和全社会劳动生产率的提高出发，只有这样，才能与我国相当低的工农业生产水平相适应。但是，绝不能把这一做法，误解为可以不根据按劳付酬的原则取得报酬。如果这样做，不仅不能提高劳动生产率和劳动积极性，反而降低劳动生产率和工作效率，不利于发展生产和改进工作。
在我国反映社会主义分配原则的主要是工资制度，此外还有劳保福利制度，包括劳动保险、医疗卫生、职工住宅收费、企业和机关的福利费等。在1957年9月召开的党的八届三中全会上，周恩来作《关于劳动工资和劳保福利问题的报告》中，总结了“一五”计划期间在劳动福利工作的成绩和教训。他说：为全国职工干部办了许多好事，但是某些方面走得快了，某些项目办得多了，某些项目不切合实际和不够合理。“一五”计划期间，国家机关、企业和事业单位支出的附加工资和各项福利费用共计96亿元，为工资总额19.2％，主要教训是对于我国人口多、底子薄的情况了解不透，对于从六亿人口出发，统筹兼顾，适当安排的方针体会不深。因此，周恩来提出在“二五”计划期间对劳保福利工作和制度，应当加以整顿。“整顿的方针：简化项目，加强管理，克服浪费；改进不合理的制度，适当降低过高的福利待遇；同时提倡少花钱、多办事；提倡依靠群众的集体的力量，举办福利事业；提倡用互助互济的办法，解决职工生活中的某些困难问题。”在劳保福利工作中，既要反对官僚主义，对职工漠不关心的错误态度；又要力求在不增加国家预算开支的条件下，改善职工的物质生活。
四、关于劳动关系
把劳动关系作为社会主义生产关系方面的第三个要素，是周恩来的独特见解。这是他在1961年9月接见西欧一位外宾时阐明的观点。他说：“生产关系方面的第三个要素是劳动关系。不仅在政府机关或在工厂里都有领导和被领导的关系。在建设社会主义的长期过程中，将逐渐使领导和被领导的关系打成一片，发展平等的关系，就是长期地发展社会主义民主。要在领导和被领导之间发展民主，在军队里也实行民主。这不仅在平时，在打仗时也用过。在推翻蒋介石统治集团的解放战争中，军队里就是由上而下命令，连队在采取作战行动方面允许战士讨论如何打法，制定具体的作战计划，贯彻上级命令。……这种制度就是民主集中制。用中国共产党的术语来说，就是群众路线。毛主席用的一句话是：从群众中来，到群众中去。这就是说：一切智慧从群众中来，我们集中起来，坚持下去，回到群众中去。经过实践，坚持真理，修正错误，取得经验，建立正确的路线。这是社会主义的劳动关系。我所说的三个要素，即所有制、分配、劳动关系，组成了生产关系。这种生产关系的发展会有利于生产力的发展，使生产逐渐发展，产品和物资逐渐增加。”
周恩来把生产关系方面的第三个要素归结为劳动关系，不论在政府机关或在工厂里都有领导和被领导的关系，这个观点是他的创新。按照马克思主义对生产关系要素的表述，主要包括：生产资料的所有制形式；由此而产生的各种不同社会集团在生产中的地位以及他们的相互关系；完全以他们为转移的产品的分配形式。至于人们在生产中的相互关系，在资本主义制度下人与人的关系就是剥削与被剥削的关系；对于在社会主义制度下人与人的关系，按照前苏联流行的观点一般指“同志式的互助合作的关系”。毛泽东曾认为这句话是对的，但是没有展开，没有分析，没有接触到实质问题。所有制问题基本解决以后，最重要的问题是管理问题。这方面是大有文章可做的。人们在生产中的相互关系，是改变还是不改变，对于推动还是阻碍生产力的发展，都有直接的影响。毛泽东这样认识在生产中人们的相互关系比马克思主义的传统说法前进了一步。周恩来把社会主义制度下的人们相互关系归结为劳动关系，还特别说明其集中表现在领导和被领导的关系，这样就把实质问题揭示出来了。
周恩来根据社会主义制度下人与人的关系归结为劳动关系，集中反映为领导和被领导的关系，那么，如何处理好这个关系呢？按照前述他接见西欧一位外宾谈话时所说，就是：在建设社会主义的长期过程中逐渐使领导和被领导的关系打成一片，发展平等的关系，长期地发展社会主义民主，坚持民主集中制，坚持群众路线。所以，周恩来自1956年起，经常强调要扩大民主，认为这一点对于我们执政的无产阶级政党“更带有本质的意义”。
五、关于企业管理的改革
周恩来深深理解，社会化的大生产，要求生产专业化和大协作，也要求企业管理的科学化。因此，在1956年9月党的“八大”会议上，周恩来在作《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》中提出了改革企业管理的问题。他指出：“推进工业生产特别是重工业生产的专业化和协作，可以提高劳动生产率，降低生产成本和促进技术的发展。但是，工业生产的专业化和协作，是一个比较复杂的问题。需要一个相当长的时期内，随着我国工业水平的提高，并且结合我国的具体情况和可能条件，逐步地和分别地解决，不能盲目从事和勉强行事。”
在建国后的十几年里，工业企业主要用行政办法管理，多头多级，政出多门，加上有些规章制度不合理，给工业生产、建设带来不少问题，效益差，机构重叠庞大，企业成为行政机构的附属物，发挥不了企业在生产建设中应有的作用，根据党中央和刘少奇关于试办托拉斯的指示，在1964年2月召开的全国工业交通工作会议上，对试办托拉斯的问题进行了酝酿。嗣后，同年6、7月间，国家经济委员会与国务院工业、交通各部进行多次讨论，提出试办行业性托拉斯的方案，周恩来出席了这些讨论会，对试办工业、交通托拉斯的一些重要问题发表了深有见地的意见：
第一，他阐明了试办托拉斯的必要性和重要性。周恩来认为“我们现行的工业管理体制，不利于新技术的发展。工厂搞大全。生产数量越来越大，产品的品种和质量则越来越差；只重视新厂建设，企业折旧费也大部分用来搞基本建设，而忽视老厂技术改造和设备更新，不能发挥老厂的积极作用和提高劳动生产率；管理机构则越来越庞大，官僚主义就越来越发展”。所以，试办托拉斯，是“要来个革命”。“对过去大而全的方向问题，要否定一下。”“这不仅从发展新技术的要求看来是需要的，而且从战争的观点考虑就更加需要了。我们现在办工业的这一套办法，在西方先进国家看来是落后的，而在亚非国家看来则办不起。”周恩来的这个分析是切中要害的。他提出企业管理要来个革命，也就是进行社会主义自我完善和自我发展的改革。
第二，他阐明了试办托拉斯的性质和要求。周恩来明确指出：“托拉斯要按照经济办法来办，按照经济规律的要求来管理，公司的职能逐步扩大，行政职能要逐步缩小，行政的职能转化为经济职能。将来地方上同托拉斯的关系，也要由行政关系为主转化为经济关系为主。”由此可见试办托拉斯就是企业管理体制的改革，并且必然导致国家机关体制的改革。这个重要思想已为今天建设有中国特色社会主义的伟大实践所证明，是富有远见的。周恩来当时还进一步强调了：“组织托拉斯，就是要解决行政管理和生产管理方面存在的问题，要对目前一些官僚主义的办法来个革命，汲取资本主义企业管理的长处，当然不是只追求利润的办法，而是用社会主义经济革命的办法，来发展新技术，提高劳动生产率，发展生产力。”在这里，周恩来非常明确地说明了试办托拉斯的根本目的在于通过革官僚主义的命，汲取资本主义企业管理的长处，为我所用，来发展新技术，提高劳动生产率，发展生产力，这样一个具有长远指导意义的马克思主义原则。
第三，他设想了试办托拉斯的做法和前途。周恩来认为试办托拉斯可以有两种做法：一是开始就组织全国的托拉斯，又设分公司。这种托拉斯既是集中，又要分权，地方上也管，但是要用经济办法来管。一是先从地区搞起，然后再组织全国性的托拉斯。例如，可以以天津钢厂、石景山钢厂为主组织一个托拉斯，以上海为主组织一个托拉斯，或者以天津钢厂、唐山钢厂为主组织一个河北省范围内的托拉斯。鞍钢本身就可以搞一个托拉斯。还可以和政权改革结合起来，这样可以大大减少行政机构和人员。关于托拉斯的发展前途，他认为：成立托拉斯以后，随着托拉斯职能的扩大，国务院的有关部委的机构就要缩小，行政部门只留少数人就够了。将来有些专业部，如石油部可改变为大企业，石油部本身就可以变成总托拉斯。周恩来的这个设想，反映了社会主义国家经济体制改革和政治体制改革的大趋势，今天已成为现实。
周恩来这些重要思想对形成1964年8月17日中共中央、国务院原则同意并批转国家经济委员会党组《关于试办工业、交通托拉斯的意见的报告》起了主要的指导作用。中共中央和国务院在批示中指出：“在我国社会主义制度下，试办托拉斯，用托拉斯的组织形式来管理工业，这是工业管理体制上的一项重大改革，是一件新事情，中央主管部门和各级党委要充分地重视这件事情，应当结合党的战略要求。集中力量首先要充分地把这一批托拉斯办好，凡是有试办托拉斯任务的主管部门，必须认真做好调查研究工作，必须根据我国具体情况，研究如何办好托拉斯的办法，切实加强领导，选派得力干部担任托拉斯的领导工作，以便通过典型试验，取得经验。”这是我国工业企业管理体制改革的伟大试验。经过近两年的试办证明：托拉斯普遍做到了产供销协调，企业只有一个“婆婆”，办事快，效率高，效益好，从而为工业管理体制改革提供了极可宝贵的经验。
