纵览五千年的中国土地制度变革历史，并与国外几千年来的土地改革相比较，不难发现，中国历朝历代的土地制度变革多与财政等因素相关（即所谓税源、粮食和兵源），并未将土地制度安排与保护庶民的财产权利、平民的政治（民主与共和）联系起来；但是，国外的土地改革，多伴随产权保障与政治等因素。
中西不同的演化道路，首先是地缘因素所致，导致中国中原地区发展单一、精耕细作小农经济，并在体制上加强这一趋势，难以产生工业革命和民主法治。而西方国家却在牧业经济和农业经济基础上，发展商业经济，并促使商业专业化，并在此基础上推动工业革命和民主法治。其次是伴随气候变化，中原农业群体与塞北牧业群体冲突，以及中原内部冲突等，导致朝代不断更替，并强化了单一精耕细作小农经济主体地位。进入近现代社会，随着工业革命成果的扩散，国门的打开，地缘和气候等外生变量逐步内部化，中国迅速从单一小农经济向现代工业社会过渡。清末至民国，可谓初步的过渡期，从大混乱走向稳定，这个过程最终由中国共产党领导完成。
在受到原苏联赶超战略的影响下，政府主导进行了一系列的围绕现代化发展的制度变革，包括土地改革。放在历史长河中看，中国共产党的两轮土地改革是比较彻底的。第一次土地改革，是1946年到1956年之间，即通过打破乡村旧有既得利益集团，建立起新的政权组织，实现“耕者有其田”，并通过“集体化”，建立了农村土地集体所有制，为中国的工业化发展道路创造了条件，包括征税来源的保障、粮食供应的保障等。第二次土地改革，1978年改革开放初期到2007年，是一个“去集体化”的过程，让农民拥有土地承包经营权，农民拥有极大的耕作积极性；与此同时，通过征地制度安排，并放开国有土地使用权交易（即实行土地批租制度），为城市化、工业化建设提供土地供应上的保障和财政资金的保障。
而今看来，当初为了实现工业化和现代化，“三农”作出了很大的牺牲。所以，中共十七届三中全会之后，允许农地流转，意味着此前集体所有权农地不再保持“均等化占有”，而是可以作为某种程度上的“准私产”。这有利于实现农地的规模经营，而这又是农业现代化的必然要求。但是，整个国家的土地制度安排，依然存在缺憾。
结合经济社会大背景，参考中国历史上的土地改革，国外的土地制度安排，结合当前中国土地制度中存在的问题，本文建议未来中国的土地改革（或曰中国共产党的第三次土地改革），应该从以下方面入手：变革政府职能；重新界定土地权能，并明确除了界定的公共利益之外，行政权不得干涉经济产权；与此相应的，应改革户籍制度，改革税制，改革人事制度，作为新型土地制度的配套措施。
改变政绩考核，以国民幸福为执政落脚点
中国历史上特别是秦汉以来，中央政府逐步走向集权，特别是明清高度集权，进一步弱化了地方政权、固化了单一分散的小农经济，这固然是维护统治的制度安排，但同时抑制了商业经济的发展、科技的进步和民主法治的发展。在这样的背景下，土地制度安排，更多地纠缠于人地配比、增加税源和粮源等方面，在土地产权制度及土地规模经营等方面则较少有建树。
清末以来的大变革，特别是中共1978年以来的改革开放，快速引进海外的技术和资本，采取模仿发达国家的工业化发展模式，推动了经济社会的迅猛发展。但正如前文所述，1949年以来包括现在的土地制度安排，根本考虑是适应工业化、城市化、现代化等方面的需要。特别是改革开放以来，执政方向转为“以经济建设为中心”，具体的衡量指标则是国内生产总值（以下简称GDP）。所以，在各级政府政绩考核中，GDP是核心指标。
对于地方政府而言，具体需要考虑：（1）政绩。以GDP为政绩考核的核心，直接关系到官员的升迁。而“大投入”（包括土地和投资）显然是获得短期税收和GDP数据的最好手段。（2）财政收入。尽管说，这也是政绩的表现形式，但它可能与财政供养人口的关系更为密切。
从全国的情况看，GDP保持三十多年的迅猛发展，同时，工业用地面积也大幅度上涨。目前，中国与日本的工业值相差无几，但中国工业占地约5万平方公里，而日本工业用地只有1600多平方公里。在巴黎等发达国家城市，居住用地一般是工业用地的5~8倍。中国的工业用地和居住用地是失衡的，居住用地占比例30%，工业用地占比例超过60%。尽管有些城市居住用地比工业用地要多一些，但是超过1倍的很少。中国非常重视工业，所以工业用地非常便宜，而居住和商业用地非常贵。
所以，在某种程度上，地方政府的角色由“裁判员”异化为“运动员”兼“裁判员”，或者进一步说，地方政府异化为“公司”，工作重心变成经济增长和财政增收，从而民生工作欠账严重。
2010年，我作为北京大学一项课题的成员，在湖北省某县进行了为期十余天的调研。从该县的情况看，当地政府供地明显向开发区和国家工业建设项目倾斜。
例如，该县的核电项目，第一期需要2700亩土地，用地需国务院批准。到2010年9月，报批手续仍未批下来。可是，2008年当地就启动了征地拆迁的实施工作。这是明显的违法行为。但是，为何这个项目用地能够一路绿灯呢？一方面，该项目预期投产后每年可给当地留下税收15亿元，而当地2009年的税收才1.08亿元。另一方面，这种投资规模为700亿元的大项目，对于GDP的贡献也很可观，估计每年的产值至少为200亿~300亿元，而当地2009年的GDP不过是30多亿元。
我在该县某乡调研时，乡政府人大常委会主任说，应该设立“破坏经济发展罪”。他的理由是，“经济建设”是我国的“中心”，非“中心”被破坏都有罪罚，“中心”更应该有法律保护。而县政府对纳税大户、重点企业的保护，属超级国民待遇。当地的重点企业主，可以拥有当地公安局等部门的“绿卡”——特别通行证，在当地开车违规，可不必处罚；保护卡，在当地嫖娼等行为，均可豁免。
应该说，这种种现象的存在，不能全怪当地政府。实际上，经济体制快速发展，政治体制改革的相应滞后，导致土地制度安排在释放“制度红利”之后转向制约经济社会的发展。全国性的激励机制，即以GDP为核心的政绩考核体系，必然激励地方以高投入（包括土地）来获得高增长，忽略民生福祉。
GDP是经济活动增加值的一个度量。从支出法核算GDP可知，GDP增长是可以通过投入指标（投资）的快速增长得到实现的。然而，GDP的增长并不必然意味着社会财富的增加。例如，诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨认为，GDP不能够反映经济运行的真实状况，其主要缺陷包括资产泡沫扭曲了数据、只计算公共部门的投入而不计产出、不能反映经济的可持续发展能力等，在这种状况下就会出现GDP数据上升而普通居民的生活水平下降的情况。所以，GDP作为衡量经济运行的指标不能完全反映居民生活的幸福程度，应该使用更加综合的指标体系全面反映经济社会发展状况。
从治理的视角来看，土地资源消耗和环境退化、收入分配状况、预期寿命、受教育程度、就业率、社会保障工作等方面都是衡量发展的重要指标，单纯以GDP作为政绩考核的中心目标势必导致政策的扭曲和不可持续的增长。如果GDP增长单纯通过投入实现，并伴随环境污染、收入分配恶化、社会不安全感加剧等反映人民生活质量和社会福祉方面的领域的退化，GDP增长则与人民福祉提高相背离。因此，单一GDP的指标难以作为社会福利水平和人民幸福程度的衡量标准，应构建一个涵盖经济、环境、社会、人民幸福感等多种因素的指标，以激励政府转变职能，为民谋福祉。
将农民土地产权“做实”
自古希腊的梭伦（Solon）改革以来，西方国家的土地改革多伴随着政治体制的变迁，平等、民主等是持久的中心话题。从而，西方国家的土地制度安排，大致是赋予土地产权人相对完整的产权，即便是英国的土地产权安排，也以永业权和租业权来保障土地占有者的权益；与此对应，民主与共和制度也相继建立，从政治上保障了公民的土地等财产权。
从理论上看，按照诺思（DouglassNorth）、德姆塞茨（HaroldDemsetz）等新制度经济学者的观点，要实现资源的有效配置与利用，必须实现资源产权明晰化，确保产权完整性。产权完整性即产权是否包含了排他的使用权、独享的收益权及自由的转让权。产权越完整，越能激励经济主体合理、高效率地利用资源，进而提高资源配置的效率，越有利于提高经济绩效。
从世界各国的情况看，土地仍是公有与私有并存，但土地占有者的产权是“实在”的（比如英国的永业权和租业权），这也是农业适度规模经营、农业现代化的重要基础。俄罗斯与越南的土地改革，虽然一个为私有化，另一个为在坚持公有制的前提下的赋权式改革，但都有一个共同的特点，即赋予农民排他性的土地使用权、独享性的收益权和自由的转让权。这为中国土地改革提供了参考。
从中国的实践看，只有“做实”了土地财产权，才能让农民放心。新中国成立之初的土地改革，形成的农民土地所有权，极大地解放了生产力；后来的农民土地被集体化，导致了低效率甚至无效率；改革开放以来的家庭联产承包责任制，坚持两权分离，通过强化和完善农民的土地用益物权，使农民拥有相当程度的土地使用权、收益权和部分转让权，使农民形成了相对稳定的预期，在一定程度上解决了集体化的效率难题。但这种改革尚未完结，前文对集体土地产权安排所作的分析即表明了进一步改革的必要性。
从各种调查结果看，中国多数农民希望土地永久使用。国务院发展研究中心《推进社会主义新农村建设研究》课题组的调查发现，61.9%的被调查村认为农村土地应该归农民永久使用。认为农村土地归集体所有最有利的比例最高，达到了60.0%，有29.4%的村认为归个人所有最有利，认为归国家所有最有利的村占10.6%。又如，2004年安徽对全省15个市、60个县（区）、219个乡（镇）共2070个农户进行的一次深入的摸底调查表明：46.09％的农民对土地私有化持反对意见，赞成的只有28.7％，其余农户说“无所谓”或回答“拿不准”。值得注意的是，上述两份调研均显示，接近30%的农民主张土地私有；主张农村土地应该归农民永久使用，在某种程度上相当于主张土地的实质私有。
从某种程度上讲，中国今后的农村土地产权如何改革，直接考验中国共产党人的智慧。我认为，要尊重历史，立足现实，正视未来，在充分考虑制度变迁的路径依赖和意识形态等约束条件的情况下，可以折中考虑——在保持所有权不变的前提下，通过产权的有效分割和清晰界定，赋予农民完整的土地物权（或者说赋予土地拥有者实质上的私有产权，名义上的所有产权仍可保留为公有）。
一、明晰农村土地所有权主体
相关立法将集体土地所有权主体统一限定为村农民集体和组农民集体，取消乡（镇）农民集体和村内农村集体经济组织农民集体，因为农村集体土地几乎都已划归村或组范围内的农民集体所有。另外，立法应明确规定集体土地所有权由村或组农民集体全体成员行使，取消集体经济组织或村委员、村民小组作为集体土地所有权行使代表的规定。原有的集体经济组织，其本身也是农民集体的资产，其无权代表农民集体行使土地所有权。村民委员会和村民小组本身是村民自治组织，他们应当从政治上和社会管理上保障村民切实实现自我管理、自我监督、自我约束和自我发展。
二、明确界定农村土地承包经营权为物权并将其区分为永业权与租业权
修改《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》等法律，明确农民土地承包权为一种永久性权利，并将土地承包经营权区分为永业权和租业权。永业权，即农民承包的土地，不改变集体所有的性质，但界定农民拥有其所承包土地具有排他的使用权、独享的收益权及自由的转让权（当然，这里所谓的“自由的转让权”，是在用途管制之下的）；租业权系由永业权派生，即通过租赁方式从农民手中获得的一定年期的土地使用、收益和处分权。拥有土地租业权的，可以用出售、转租、抵押等方式处置所占有的土地。
三、平等保护土地权利
城乡二元结构的日益打破为建立统一而平等的城乡土地产权制度创造了条件。要形成能促进二元结构转型，有利于工业化、城镇化和农业现代化的土地产权制度，删除《土地管理法》、《房地产法》等法律中关于集体土地必须经过征收才可以进入土地一级市场的规定；废除公民、法人或者其他组织取得集体建设用地的征收审批程序；按照“同地、同价、同权”原则，将集体土地和国有土地纳入统一的土地市场，即无论是城市规划区内，还是城市规划区外的集体土地，只要符合土地利用规划，可以不经过征收而直接进入城乡统一的土地市场进行交易。
严格区分公益性用地和经营性用地
严格地讲，当今中国的征地制度，滞后于宋代。前文说过，王安石变法中，有一项征地拆迁补偿制度：只要水利工程占用的是非官地，按照“市价补偿”，并且对地上附着物予以异地重建的方式补偿。水利工程可不是“经营性项目”，而是典型的“公共利益”或曰共用品（publicgoods），当时的补偿方式尚且如此。这与当今世界上的市场经济国家的征地拆迁补偿原则一致。
从当今世界各国的情况看，土地征收（用）以“公共利益”的需要为目的，是通行的做法。
