尽管当今中国的《宪法》、《物权法》和《土地管理法》中也有明确的规定，即征地须是为了公共利益的需要。但是，同其他国家相比，中国法律对于“公共利益”的解释模糊不清，对征地目的和范围也没有作出明确的界定。目前，不仅公共建设用地，商业、旅游、房地产开发等所有的经营性建设用地，基本上都是通过征地和出让环节获得一定年限的国有土地使用权。在东部工业化程度较高的县市，工业用地占到全部建设用地的30％，而用地主体以民营企业为主；房地产和商业、服务业等经营性用地占到总建设用地的20％，这部分用地完全是为了赢利；市政设施和基础设施用地，约占建设用地的50％，这部分用地具有公益性目的，但其中也有大量用地背离了公共利益特征。这样用行政权力强行征地造成了很大的弊端：首先是难以控制自由裁量权的任意行使，对政府动用征地权没有作出限制；其次是征地范围的随意扩大使农民的生存基础可能被轻易地剥夺，对农民造成伤害。
按照前文提出的设想，农地持有者应该拥有永业权，土地使用者应拥有租业权。至于国有建设用地、住宅用地的使用权应界定为永业权，其他用地的使用权界定为租业权。那么，今后的立法上，必须实现土地产权权能上的平等，严格界定征地的“公共利益目的”的范围，除此之外，不得再征农地，政府也应无权征购或征用非公共利益土地。
当然，永业权也可以在特殊情况下被政府征购或征用。征地的唯一前提是，为了公共利益的需要。参考其他国家和地区对公共利益的界定，我建议，对土地征收公共利益目的的认定可以参考如下标准：为了公共利益，可以征收必要的土地；允许征收土地的公共事业是严格限制的，必须有法律依据。后者具体包括以下几个方面：必要的军事设施用地；政府机关办公用地；公立大学办公与教学用地；公共交通用地；公共园林用地；其他由政府兴办以公共利益为目的之事业等的用地。除此之外的，为“经营性用地”（注：“公益性用地”一旦变更用途，即予以收回。例如，政府机关迁新址，旧有办公楼改做他用或者闲置，则予以收回，土地拍卖收益上缴国库），只能与农民或市民谈判，在其自愿的基础上，以市价购买永业权或者租业权等。为了能保证征收权不被滥用，还应当设立一个排除性条款，即明确排除哪些事项不属于“公共利益”的范围，如以发展经济和提高税收为主要目的征收应排除在外。
推进农地流转，实现规模经营
西汉以降的多数朝代都重农抑商、抑制土地兼并，导致单一分散的小农经济长期难以成长。从国外的情况看，农业的现代化，必须鼓励适度的规模经营。
2008年10月，中共中央十七届三中全会审议通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出：要健全严格规范的农村土地管理制度，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。
然而，在实践中，由于缺乏相应的制度安排，土地流转中问题不断。2009年6月，国家统计局安徽调查总队对安徽省舒城、无为和祁门县的土地流转进行走访调查，发现了“七大问题”。其中有两个是“真问题”，摘录如下：（1）土地流转集中连片流转难度大，不利于规模经营和大型机械作业；（2）效益提升不明显。目前，规模经营还是以种植业为主，从事高效种植、养殖的比例较小，经济效益不明显。那么承包户给予农户的租金也不会很高。
之所以出现上述问题，我认为原因有以下几方面。（1）中央政府缺乏土地流转的实施办法，自2008年到2013年6月，并无与农地流转相关的专门政策法规出台。各地政府“先行先试”，各有不同的理解，并结合当地的土地使用的需要，创造出诸如“农村宅基地换城镇住房”等模式，缓解当地建设用地数量指标不足的难题，但因为强制推行，定价不妥，难免让农民利益受损。（2）缺乏配套措施，比如农村社保制度的欠缺等，农民将土地流转（按：“流转”也是一个很特别的政策词语，规避了“买卖”之说）出去，有生存及养老等后顾之忧。（3）农业被当作传统的低利润或无利可图的弱势产业，没有从产业重整的角度入手予以培育。
所以，下一阶段的土地“流转”，一方面，建议参考台湾马英九的土地改革（“小地主大佃农”）的做法，以经济手段鼓励农民实现规模经营：以奖励的方式鼓励老年农民把零碎土地长期租出，一次发给10年或20年的租金，可以利用孳息来维生；土地租给有志从事农业的年轻人，让耕作面积扩大，才能够引进高效率的现代化经营。
另一方面，应当采用产业重整的思路，改造传统农业。我总称这种新思路为“iPad模式”：即建立某种平台，整合其他产业，实现多赢。iPad最大的特点就是一个平台，可以集成笔记本电脑的功能（可以收发邮件、浏览新闻）、手机的功能、电子阅读器的功能、游戏机的功能、随身听的功能等。
这几年，我在江苏昆山、太仓，以及河南新乡等地调研发现，这些地方的农业已摆脱“小农”模式，初步实现了现代化，而且是比较收益较高的产业。这些地方的经验，不是“以工业化理念谋划农业现代化”，也不是“用工业化带动农业现代化”，而是跳出了传统的二元经济理论模式的桎梏，将一、二、三产业重整为一种新型的复合产业体系。其发展思路主要体现在三个大的方面。
（1）力争在农村内部解决“三农”问题，利用农地流转，发展农场和劳务合作社等，实现农业产业化和规模经营；同时利用富余的农村集体建设用地发展现代服务业和高新技术产业，使现代农业、服务业和高新技术产业在一个村庄内形成优势互补、有机互动的系统，从而实现农民增收致富、农村经济发展的目标。也就是说，农地就如iPad一样，是一个平台。通过流转，农地进入合作社，形成规模化的区片，并被规划成不同的产业园，这实现了农地的规模经营，将产生规模效应；与此同时，由于引进先进的种植、养殖等技术和人才，可以大幅度提升农业附加值。
（2）以非征地方式适度发展与农业相辅相成的现代服务业和高新技术产业。对于结余的农村集体建设用地，则可用来引进休闲观光及现代服务业项目，建设涉农高新技术产业基地，这样就把农业与工业和服务业整合起来，大大增加了农业的附加值。
（3）加强基本公共服务均等化建设，促进农民生活方式城镇化和现代化。城镇化，不是让农民仅仅在身份上成为“市民”，更重要的是享受更加卫生的生活条件（安全的上下水）、便捷的生活方式（使用自来水、天然气、公共供电，购物便捷）等。太仓、昆山等地，农民可以住上楼房，水、电、气、闭路电视等公共配套设施一应俱全，有各种公共服务设施等，生活方式市民化。这样一来，实现了“就地城市化”，农民不必进城，就享受到与城市一体的现代生活水准。
配套措施
土地问题涉及诸多利益集团，所以，土地改革不能仅仅考虑改变既有土地制度安排，也要考虑相关配套制度，否则，土地制度改革要么遭遇重重障碍，要么改革的效率大打折扣。这在中国历朝历代的土地制度变革中，可找到诸多案例。今后的土地制度改革，应当参考古代中国土地制度改革的经验和教训，并结合当今的形势，合理规划相关的配套制度设计。
一是要改革税制，避免过度依靠“土地财政”，否则，地方政府依然有积极性去侵犯居民的土地产权。
前文说过，土地制度安排存在较大缺陷。而这又因为1994年的分税制改革，让一些地方政府钻了空子，衍生出“土地财政”来。所以，变革现行土地制度，也需要考虑分税制的改革问题。
为了改变政府过分依靠卖地收入的局面，应该调整现行的分税制，实行财权与事权的配比。这其中，合理分权是关键。
中央和地方缺乏合理的分权，必然导致互相“讨价还价”，相互推诿责任，或者朝令夕改。例如，1980年实行“分灶吃饭”的财政体制，中央与地方政府签财政承包合同承诺“一定五年不变”。然而，此后不久，中央就连续两年向地方“借款”，且“借款”不还；1999年年初，财政部提出公路法的修正案，希望将地方政府收取的汽车与公路之杂费，改为全国统一的燃料税，预计可以增加中央政府1000亿元人民币的税收，几乎是20%的年度收入。然而，在地方政府的反对下，该修正案被否决。
中央与地方权责利的合理划分，既可以避免诸侯经济，又可以避免中央对地方的随意干预，还可以保障各自的财政收支合理。具体讲：（1）中央和地方政府各有划分明确的事务范围，并且在各自事务范围内，享有充分自主权。（2）地方政府有足够的制度保障，可以反制中央的随意干预，使之不能单方面削减地方政府的自主权。（3）教育、福利、公共建设、市场管理、区域规划、治安等职能，主要由地方政府来施行，中央不能直接干预经济的运作。（4）中央政府有充分的权力维护统一的全国性的市场，以及一个统一且稳定的货币政策体系。地方政府无权树立贸易壁垒等。（5）严格控制政府举债。各级政府都严格遵循量入为出的原则，不能随便靠上级补贴或银行借款乃至发行各种名目的债券来弥补开支缺口。
此外，重构“不动产税”（propertytax）。不动产税作为一种对土地及其附着房屋评估价值的课税在西方各发达国家已经发展了很长时间，其最早的征收目的是弥补地方财政收入，经过长时间的发展，不动产税已经成为各国地方财政税收收入的稳定来源和重要组成部分。我国目前已初步形成对不动产取得、保有、交易等环节课税的不动产税收体系，但不足之处很明显：流转环节税率过高，保有环节的作用极为有限。今后要构建新型不动产税制，整合土地出让率和房产税等税目，加快保有环节和增值环节的税收改革，全面覆盖，累进征收，以促进土地财政转型，房价合理回归。
二是改革户籍制度，不要将农民乃至市民束缚起来，要实现自由迁徙。
纵观国外的土地改革，其中有一项是推动土地流转，也就是说，允许土地自由流动，从而能够实现规模经营。经济学已经论证过了，一定的规模才能产生规模效应，实现规模经济。可是，中国目前的体制下，有些因素可能会阻碍土地的流转，户籍管制制度即是其中之一。
估算表明，到2040年时，约有5亿农村人口向城镇转移，如果这5亿人口100%地居住在城镇，而脱离农村，农村的土地复垦，则城乡建设用地为2.83亿亩。如果这5亿人口既要向城镇转移，100%又为城乡两栖居住时，村庄不衰落，土地不重新整理，则比转移人口全部脱离农村而进入城市居住和原村庄土地被整理利用，多用土地1亿亩土地；如果还要从面积上改善农村农民的居住条件，那么，多用的土地可能是1.5亿亩。
这将导致土地资源的低效率利用，也不能充分实现规模经营。所以，国家应当将户籍制度改革作为综合配套举措。
我在《现行户籍制度改革刍议》（《当代管理研究》1996年第2期）一文中说：“现行户籍制度带有浓厚的封建等级、种姓制度的色彩”；世界上只有三个国家存在如此落后的户籍管制制度，这三个国家是：中国、朝鲜、贝宁。
户籍制度的弊端，在于“多向管制”（即不能实现居民的城乡之间、乡村之间、城市之间的自由迁徙），以及附加在其上的各种利益，包括社保、医保、住房、子女入学等不公平的待遇。
尽管最近几年全国公安机关治安系统为了顺应经济社会发展的要求和人民群众的愿望，正在积极推进户籍管理制度改革，同时，河北、辽宁等多地已经相继出台了改革措施，做到统一城乡户口登记制度。但是，与户籍制度挂钩的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却不是通过简单地改变户籍便可以改变的。此外，户籍“管制”及其对经济发展的阻碍不仅仅体现在城市与乡村之间，同时也体现在城市与城市、省与省、乡村与乡村之间。所以，未来户籍制度的改革方向，应当是实现全体公民一体化，即所有人享受同等的权利同时也根据劳动力市场需要自由选择个体在社会中所扮演的角色。
当然，这并不意味着要“取消户籍制度”，因为，户籍登记、统计等工作还是非常必要的；所需取消的，只是户籍“管制”，以及附加在户籍制度之上的各种不公平的待遇。
三是改革吏治，精简政府机构和人员，否则，土地制度和社会经济发展难以有根本性的突破。
如果行政体制改革没有突破，即使上层从分税制上入手，重新合理地划分中央税与地方税，将事权与财权配比，完善转移支付制度，也未必能完全改变现在的土地财政问题。
道理很简单，只要“大政府”的局面没有改变，政府官员依然将自己定位成“父母官”，机关和事业单位机构依然膨胀，人浮于事，通过正常的税收途径获得的财政收入依然满足不了开支的需要，就必然从土地等方面补财政开支缺口。宋朝和明朝的案例，就很具有启发性，鉴于前文已有详细讨论，此不赘述。
当前中国财政开支的主要问题在于：第一，吃财政饭的人太多，需要越来越多的财政收入。根据中共中央党校周天勇的估算：中国目前的官民供养比为1∶18（《中国经济时报》2005年6月10日）。《中国统计年鉴》的资料显示：1978年我国行政管理费（行政人员经费和公用经费）为52.9亿元，占财政支出比重为4.7%。到2006年，该费用上升为7571.05亿元，占财政支出的18.7%。如果加上预算外和没有列入预算的，实际数据可能远远高于这个数。因种种原因，2007年至今，《中国统计年鉴》不再单列“行政管理费”，也难以从其他支出项目中分离出来。
第二，政府的职能主要是提供公共产品，但是中国的基本公共产品的财政支出比重偏低。2011年政府用于基本公共产品（教育、医疗卫生、住房保障、社会保障和就业）的支出只占财政支出的34.65%，发达国家一般在70%左右。相反，中国政府公共支出越位问题很严重，譬如，经济建设费仍然占财政支出的30%（预算外和没有列入预算的可能高于这个数据）。
所以说，中国的改革要搞“顶层设计”，从政府体制改革入手，走“大市场、小政府”的路子，让“政府的归政府，市场的归市场”，并确保政府得到有效监督。对政府而言，法无授权不可为；对民众而言，法不禁止即可为。唯有这样，包括土地制度在内的各项改革才有取得根本突破的可能。
