新中国建立以来，我国按照前苏联的模式，建立了一整套以社会主义公有制为基础的行政管理体制，基本上否定了西方资产阶级的公共行政管理制度与理论。政治体制的模式是：党政合一，政企合一。这在计划经济体制下对发展经济起到了一定的作用，但副作用是相当大的，主要是政府机构相当庞大臃肿，层次重叠，人浮于事，政府不能很好地发挥行政管理职能。
党的十一届三中全会以来，随着我国经济体制的改革，逐步建立了市场经济体制，政治体制和行政管理体制也不断进行改革，归纳起来，主要有以下变革：一是实现了党政职能分开，政府公共行政管理职能正在逐步恢复；二是实行政企分开，政府不再直接管理企业，形成小政府、大社会的格局；三是大力开展政府机构精简和改革，按照市场经济的要求，撤消政府中管理企业的专业部门，恢复政府管理社会公共事务的职能；四是改革干部人事制度，废除领导干部终身制，建立国家公务员制度；五是加强行政立法，强化政府行政管理的法制化，实行依法行政；六是大力开展公共行政管理学的研究，加强对国家公务员的培训，不断提高行政人员的素质，逐步实现公共行政管理的科学化、法制化和现代化。
四、公共行政管理理论的创立
1．西方公共行政管理理论的创立
任何一门科学理论的产生都有其深厚的历史背景和社会条件。公共行政管理学产生的历史背景主要表现为：
①资本主义政治制度的需要。资产阶级实行的“三权分立”政治制度，使国家的行政管理成为一个独立的管理体系，它要承担对国家政务和社会公共事务管理，就必须有一套科学理论作为指导。
②资本主义产业革命的发展，形成了工业生产的社会化和集约化，由此带来的结果是，人口集中了，城市扩大了，国内外的经济交往、文化交流频繁了，交通运输不断扩展，城市各项管理需要不断增加，迫使政府加强管理和服务职能。如果没有一套科学理论作指导，政府是很难适应这种管理需要的。
③科学技术的进步，各种管理科学理论的产生为公共行政学的产生奠定了理论基础。当时的“科学管理之父”泰勒创造的科学管理理论对公共行政学的产生起到了重要的作用。行政学者根据泰勒的企业管理理论，提出了“行政目标分解”的命题，由此，建立起了一套合理的组织机构和办事程序。同时，当时的政治学、法学、经济学等理论也为行政学理论提供了大量的素材。
2．西方公共行政管理理论的发展分期
①传统理论时期。（19世纪80年代—20世纪30年代）
这一时期是西方行政学的初创和形成时期。标志行政学正式形成是美国政治学家威尔逊在1887年发表的《行政的研究》这篇论文。在这篇论文中，他较系统地论述了行政学研究的对象，确立了行政学的体系。所以，威尔逊被认为是行政管理理论的开山祖师。正因为他在行政学的研究和实际管理中所做的杰出贡献，在1900年至1908年他得以连任两届美国总统。
1900年，美国著名行政学家古德诺撰写了《政治与行政》一书，主张政治与行政分离，认为“政治是决定政策，行政是执行政策”，从而进一步明确了行政学研究范围。
1926年，美国学者怀特出版了《行政学导论》。1927年，美国学者魏罗毕发表了《行政学原理》。这些著作详尽地论述了行政学研究的重要性和行政学体系的构架，由此，行政学这门学科基本形成。
在这个阶段，行政学还受到工商企业管理科学的重大影响，它的许多原理、原则都是从那里借用或移植而来的。例如：1911年，美国工厂管理专家泰勒在其所著的《科学管理原理》一书中提出的包括劳动操作程序、方式的规范，劳动者的培训与奖罚，管理者的责、权、利等原理后来都被吸收到行政学中。
这个时期行政学的基本特点是：注重机械效率和组织制度化建设，忽视社会效益和组织中人的主观能动性的发挥；强调组织内在要素和人的物质利益，忽视外在环境影响和人的心理因素。这反映出行政学尚处在初创阶段，远未走上成熟。
②行为科学阶段。（20世纪30—60年代）
这是西方行政学的成长和发展时期，其突出标志是把行为科学的成果运用于行政学中。其中具有代表性的理论学派主要有：美国霍桑实验学派，组成人员有哈佛大学的梅尧、罗次力斯伯格和怀德海三位教授。他们在1927年至1932年，到霍桑工厂做了一个关于工人的行为和工作效率关系的著名实验，得出了处理好人际关系，调动人的积极性是提高效率的重要因素的结论。其次是以巴纳德为代表的平衡学派，他们认为，组织是人群间互相影响关系所组成的系统，在这个系统中人是最重要的因素。再次是以马斯洛为代表的需要层次学派，他们认为，人是有需求层次的，管理者的任务就是满足人们生理和心理的多层次需要。还有以麦克雷格为代表的人性本善学派，他们提出了“X·Y”管理理论，主张管理的秘诀在于激发人的积极性。由这些理论构成了行为科学，对行政学产生了巨大的影响。
行为科学推动了行政学的发展，其特点是：提倡尊重人格，激发人的潜在能力，通过重视组织中人员意见的沟通、个人欲望的满足来激发人的积极性，实行民主管理。但也出现了一些片面性，如过分强调人的行为因素，忽视了组织结构、纪律、制度的作用。
③系统理论阶段。（20世纪60年代—至今）
第二次世界大战以后，系统论、信息论、控制论等先进的科学技术从军事科研领域逐步引入到了政府部门，在一些发达国家先后建立了公共行政管理系统，即通过设置合理的机构，配备必要的人员，采取科学程序和方法，把计划、组织、指挥、协调、控制等管理活动组合成一个有机整体来运行，构成一个高效率工作体系。
由于运用了现代科学技术，使行政管理理论有了新的突破，进人了科学化阶段，它的显著特点是：综合了前两个阶段的成果，使公共行政管理的研究角度和方法具有宏观、联系、动态、开放等特征，强调了根据环境的变化选择适当的管理方式。
五、公共行政管理的发展趋势
政府公共管理的职能在20世纪觔年代以来受到了巨大的挑战。有许多富有创造性的行政管理学家提出了“重塑政府”这个概念。“重塑”的一个明确特点是，丢弃与传统公共行政紧密相连的一些陈规旧俗，并期望彻底反思政府的运作。也就是对政府原有的官僚机构彻底发动一个范例式的转变。解决政府各种问题惟一正确的价值选择，在于重新定位政府的职能，按照企业家精神重塑一个“企业化政府”。其主要理论观点有十条：
①起催化作用的政府：掌舵而不是划桨。
政府应当扮演催化剂和促进者的角色，主要职责是确定问题、制定目标、作决策，而并非政府亲自去干实事，具体事物应当由社会各种组织去干。事实上，企业处理许多事情比政府强，他们会用效益去考虑问题、处理问题。
②社区式的政府：授权而不是服务。
现在政府的服务职能基本模式是：政府把服务职能的权力直接授予政府所直接管理的事业性部门，这些部门仍然采取官僚式的管理方式，服务只会流于形式，因为这些部门只关心政府授权和拨款，并不关心怎样服务。因此，改革的趋势是：由政府授权给社区性的社会公益性组织，使他们按照市场规律对公众实施有偿服务，并接受公众的有效监督。
③竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去。
竞争提高效率即投入少产出多，竞争客观上迫使各种组织对顾客要求做出反应，竞争鼓励革新，竞争产生责任感。垄断导致浪费、停滞、萎缩、低效率、阻碍改革。垄断是典型的政府方式。因此，要改革政府的垄断行为，把政府的服务体系引入竞争机制。
④卓有使命感的政府：改变照章办事的组织。
政府办事主要依靠各种规章制度，其理由是：政府为了控制5％不诚实的人，规定了过多的繁文缛节，使其余95％的人非常灰心丧气。毋庸置疑，规章和繁文缛节有助于防止发生坏事，但是同样也会妨碍出现好事。它们会使政府的办事效率慢得像蜗牛爬行。所以，政府要树立相信这样一个理念：“切勿指示人们如何做事，只要告诉他们实现什么目标，他们将以自己智谋使你感到惊奇。”因此，应当给政府组织注入更多的使命感，让他们在更大的空间中发挥作用。
⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款。
官僚主义主要表现在：完全按计划、按规定办事，而很少注意服务的实际效果，以至于政府的拨款、人员报酬与效果之间几乎没有联系。为了有效地进行业绩测量，政府有必要贯彻这样的原则：按照业绩拨款、付酬。按照企业式的办法，使计划中公共财政预算与计划的使命、产出、效果、顾客一致起来。
⑥受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政府的需要。
建立这套机制可以采取很多作法，主要是两条：一是全面推行质量管理；二是通过各种可能的途径聆听公众的呼声。可选择的方式：顾客调查、社区调查、顾客联系报告、顾客委员会、顾客来访、政府接待等等。
⑦有事业心的政府：有收益而不浪费。
对政府服务的各种项目中，有的收费是必要的，但要改革过去的收费方式。由受政府授权承担社会公共事物服务的社区和公益性组织合理收取一定的服务费用，用于服务成本，这样可以减少政府拨款，但这个收费必须要严格控制。
⑧有预见的政府：预防而不是治疗。
政府现在应当明白这样一个道理：“精明的人解决问题，有天才的人避免问题”。政府必须为了未来而进行战略规划。有预见的政府会做两件根本性的事情：使用少量钱预防而不是花大量钱治疗；在作出重要决定时，尽可能考虑到未来。
⑨分权的政府：从等级制到参与和协作。
政府往往习惯于这样的作法：当国家处于动荡或财政危机时，就大量地收权，使权力尽可能集中；当国家稳定、财政状况较好的时候就放权，总是循环往复。这种作法给政府官员发出这样的信息：服从命令，不要动脑筋，不要独立思考，不要独立行事，绝不要冒风险。而这样的信息具有很大的危害性。政府管理应趋向于尽量分权，政府需要与之协作的组织，需要通过参与管理，分散更多的公共机构的权力，这样才有助于政府更好地服务。
⑩以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。
政府应当运用市场机制达到公共目的，因为，市场机制有许多胜过行政机制的优点。例如：市场是分权的、竞争性的、对变化反应敏捷的、资源和效果直接联系的。但现在，政府的公共管理还不是以市场为导向、以市场为依据的，政府仍面临着一个基本问题：政府中任职的大多数人出于本能，想到的总是行政性的计划。他们相信自己的职业是“管事”，而不是组织市场。因此，政府应当将由市场自我调节、自我约束和自我规范的事，让市场自己去做，尽量减少政府对市场的干预。
全球化背景下中国政府的职能转变与制度创新
本专题所要讨论的中心是政府职能转变问题，讨论的前提是要适应全球化形势，而职能转变的实质是制度创新。行政改革就是行政制度创新。
列宁曾强调指出：“在分析任何一个社会问题时，马克思主义理论的绝对要求，就是把问题提到一定的历史范围之内；如果谈到某一国家，就要估计到在同一历史时代这个国家不同于其他各国的具体特点。”
据此原则，我们讨论政府职能转变问题，一要把握历史范围（现实背景），二要结合中国的国情特点。
中国学术界讨论政府职能转变，最早是在上世纪八十年代中期，背景是机构改革；九十年代讨论政府职能转变，背景是实行市场经济体制；在本世纪初讨论政府职能转变，背景是经济全球化。
江泽民同志曾在会见出席“二十一世纪论坛”2000年会议的外方人士时说：“经济全球化已经成为世界经济发展的必然趋势，也是各国经济未来发展依赖的外部环境。经济全球化给人类带来前所未有的繁荣和发展机遇，同时也带来了巨大的风险和严峻的挑战。任何国家要取得本国经济的更大发展，除了依靠国内资源和国内市场外，还要善于利用国际资源和国际市场。”这是中国官方高层人士最早公开谈论全球化。此后，中国媒体开始普遍关注全球化问题。当90年代学术界讨论全球化问题时，人们觉得似乎离我们还很远，而今经济全球化已经成为一个不争的事实。中国加入世贸组织后，人们更直接感受到，我国已融入全球经济之中。现在，我们必须直面全球化问题，并以此为背景，来讨论政府职能转变及其管理创新问题。
一、全球化的概念、特征、效应及其对政府管理的挑战
1．概念
迄今为止，英国著名社会学家莱斯利·斯克莱尔关于全球化的定义被学界推为权威定义：“全球化是以经济全球化为核心，包括通讯、旅游及生态的全球化为基本内容，以文化及社会政治影响为直接后果的一种社会变化趋势。”
此定义说明，全球化是一种社会变化趋势；它不仅仅是经济的全球化，但经济全球化无疑是其核心；全球化的实质是一种趋同化、融合化的价值概念，不只是“地球村”的空间概念。
当今世界，已有越来越多的国家认识到，只有选择市场体制，才能加快本国经济发展的速度、提高本国经济的运转效率和国际竞争力。从某种意义上可以说，市场经济已经成为“世界性体制”。初步的共识是，市场经济可能不是最好的经济体制，但实践证明在目前是最不坏的体制。与封闭的自然经济的静止状态和命令式计划经济的低效率相比，市场经济的优越性显而易见：开放和效率。所以，不管是传统的封闭经济还是计划经济，都不约而同地走上了向市场经济转型的道路，由此而造成各国在经济体制上的趋同。这种体制选择上的趋同实质是价值选择的趋同。
