从一些发达国家信息公开的演进历史过程及趋势看，政府信息公开制度构建的标志最终都表现为专门的政府信息公开法律，即便是在以保守闻名的英国，从其政府信息公开立法进程也可以看出这一轨迹。在20世纪80年代，英国的信息公开制度模式倾向于分散式立法，在《地方政府法》、《数据保护法案》、《个人资料获得法案》、《环境和安全信息法案》等单行法律中都有信息公开的零散规定。但是进入90年代之后，制定独立的《信息公开法》的呼声日渐高涨，英国政府的阻挠和抵制并未能阻挡这一趋势，英国政府在社会舆论压力下不得不出台了《信息公开法》、《你的知情权》两部白皮书，并于2000年11月通过了《信息公开法》。因此，有机地整合我们现有的零散规定，同时借鉴西方一些先进国家在此方面的理念、原则、技术使政府信息公开不仅作为一种制度，更作为一种理念，渗透到政府运作中，为政府的透明化和公民权利的落实打下基础。
制定我国《政府信息公开法》，应当包括以下几个方面：
①政府信息公开的实施机关。从各国政府信息公开立法的发展趋势来看，各国政府信息公开法实施机关以行政机关为主，且一般都将政府投资的公共服务和管理性的企业纳入政府信息公开的实施机关。鉴于此，我国政府信息公开的实施机关除了包括国家各级行政机关外，还应包括实际具有一定行政权力的国有大公司，如邮政、电信、供水、供电等国家垄断性行业企业。因为这些国有大公司是企业不是行政机关，但与公共利益和公民个人利益密切相关，担负一定的公共服务和行政管理职能，它的一些活动理应向公众公开。
②政府信息公开的方式。政府信息公开应当通过一定的方式进行，主要有旁听、报道与传播、刊载、查阅四种方式。“旁听”是指行政机关举行的各种会议应先允许公民或组织前往听取。美国《阳光下的政府法》在这方面就有详尽的规定。我国是社会主义国家，比资本主义国家更加民主，行政机关各种会议允许旁听是可行的，也是必要的。“报道与转播”是指报纸、杂志、电视、电话或其他方式的媒体可依照各自的视角，在遵守法律的前提下报道、介绍、评说行政机关的各项活动，并且可以将各级行政机关的会议现场予以实况转播。“刊载”是将行政机关决策、决定的事项、文件、资料、信息情报等内容在报纸上刊物上登载或以其他形式（如行政机关内部的简报或上网）公开。“查阅”是指各级行政机关的资料允许公民、组织查阅。查阅对象主要是指那些尚未刊载的各级行政机关的资料、信息，主要包括会议记录、纪要、简况以及内部管理、运作等资料、信息。
③政府信息公开的内容。包括行政主体公开、行政程序公开和办事结果公开。为方便行政相对人办事，应该公开：行政主体及其职责分工、各职能机关的办公地点及内部职责的再分工；行政行为的理由、依据、方式，以及步骤、程序等；行政主体议事活动的结果，包括行政机关在各种会议上通过的决议、决定、命令、文件，各种行政机关会议纪录，行政决策、决定的依据，行政行为的结果。
④政府信息公开的程序。政府信息公开的程序包括两种情况：一种是行政机关依职权向社会公开其议事活动及结果的程序；一种是依行政相对人申请向其他或社会公开有关情报的程序。尤其是后者，行政机关对是否公开享有自由裁量权，法律应严格规定申请、审查、批准的程序，以防止行政机关滥用自由裁量权，损害相对人的知情权。
⑤政府信息公开的范围。《政府信息公开法》应对哪些事项可以公开、哪些事项不能公开做出明确规定。借鉴外国政府信息公开制度立法的先进经验，我国《政府信息公开法》中对其公开范围做出规定时，必须坚持行政事项公开是原则，不公开属于例外。具体而言，可采取概括方式和列举方式相结合确定可以公开的事项，然后再以列举的方式排除不予公开的事项。一般来说，对于涉及国家安全、国防、外交等国家行为以及涉及商业秘密、个人隐私的事项，政府信息公开立法应规定不予公开。
⑥法律责任和救济手段。《政府信息公开法》应当明确行政机关无正当理由拒不提供信息所承担的法律责任以及公众在行政机关拒不提供信息时可以采取的救济手段，如申请行政复议和提起行政诉讼。
总之，制定《政府信息公开法》，确立和完善我国的政府信息公开制度，是社会发展的必然要求，是政府信息公开制度建设的核心内容和重要措施。还应特别强调的是，为保证政府信息公开法律规定的具体落实，要设计操作性强的程序和方便灵活的手段。因为，“一个不言而喻的命题是，任何法律实体权利如果没有相应的法律程序权益予以保障，则立法赋予再多的法律实体权利也是没有任何意义的”。罗尔斯在谈到社会正义的实现时强调：“宪法必须采取一些（具体）措施来提高社会所有成员的参与政治的平等权力的价值。宪法必须确保一种参与、影响政府过程的公平机会。”我们应该借鉴香港特区政府的经验，具体规定政府公开（主动或依申请的）有关信息文件的范围、时间、次序、步骤和方式，要设计出公民简便、快捷地获取相关政府资讯的程序、渠道、工具以及知政权受到侵害和妨碍时的救济途径。
4．充分重视电子化政府在政府信息公开过程中的革命性意义
科学技术的发展，尤其是互联网的扩张正在引起社会经济、政府管理的深刻变革。政府上网，构建电子化政府对实现政府信息公开化更是具有革命性的意义，互联网已经成为一种崭新的政府——公开双向互动方式。从香港特区政府的实践看，利用互联网可以实现政府信息低成本大范围的传播政府上网之后，可以在网上发布政府公告，提供包括市政规划、工商管理、人事管理、劳动就业、医疗卫生、物价信息等在内的数据库查询服务；在网上进行电子采购和电子招标法，及时公布政府政策和政务活动情况。公民在网上参与行政决策、电子投票、电子民意调查，达到行政活动的透明性、实效性和权威性。政府也可以凭借互联网强大的技术支持，为公民提供有关政治、经济、社会一切公共领域过去、现在和将来的知识和信息，而这些信息在网上是非常易于检索和获取的。政府可以开发网上公共服务系统，利用信息技术为公共提供更迅速、简便、周到的服务，将政府服务的平台从传统的办公室、窗、柜台转向简单的网络平台。
我国的“政府上网工程”也在1999年启动，但是许多政府网站，包括一些国务院部委的网站内容陈旧（自开通以后很少更新内容）、功能单调（只介绍本部门的组织结构和法定职能），远没有发挥功能，总的特征是“网络技术的利用呈现肤浅化特征”。善用科技，尤其是充分利用互联网促进政府信息公开化是我国各级政府继续努力的方向。需要指出的是，政府上网仅仅是一种行政技术的改进，要在新的行政环境中达到政府信息公开化的目标，必须实现正确的行政理念、深入持久的政府信息公开工作、有效的制度安排和先进的网络技术三者之间的有机耦合，缺一不可。总之，政府信息公开已经成为当下塑造新型政府管理模式的必由之路。政府只有在转变观念的基础上与公民权力的行使形成推动性的合力，政府的透明高效运作才可能实现。
行政文化及其革新
文化，是人类在社会历史发展过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。文化是个内涵丰富而又充满无穷魅力的范畴，它特指精神财富，如文学、艺术、教育、科学等。
文化世界是人类创造的，文化世界也同时不断地创造着人类。创造着不同国家民族地区人们的性格、心理、行为方式、思维方式和形形色色的价值观念。尤其需要强调的是，文化是变革时代的社会焦点问题（如18世纪的思想启蒙引发了后来的资产阶级民主革命，20世纪的新文化运动引发了“五。四”运动等等），这充分说明文化以它不可抗拒的巨大辐射力、吸引力，在参与、启发、推动社会变革的过程中实现着自身的进步。
我们今天探讨的行政文化，是当前我国行政体制改革以及其他各种行政行为时时处处碰到的最深层又最现实的问题。说它最深层，是因为它以各种有形或无形的方式和力量，潜移默化地影响乃至改变着行政主体的观念、行为和价值观；说它现实，是因为行政效率的提高，行政改革目的实现，都离不开行政文化的建设、变革与发展。
一、行政文化的内涵
1．文化的界定
文化概念的界定是个十分复杂的问题，国内外已有文化定义二百多种。在中国古代，它指“以文教化”，与武力征服相对应，现在所用的“文化”，大约是上世纪末从日文转译过来的。比较合理的界定是：“文化是人的本质的对象化，是代表一定民族，反映其思维水平的精神成果的总和。”
2．行政文化概念介评
我国学术界对行政文化的界定，大体上可归纳为三类：
①大行政文化观点：认为行政文化是由国家行政组织的物质设施、组织制度和行政组织及人员所应共同具有的思想、价值观念、思维方式、心理状态、行为标准、生活方式等所整合的一种独特的文化模式。
②小行政文化观点：认为行政文化是指行政主体内在的信仰、价值观念、行政意识、行政道德以及来自行政主体之外并对其产生作用的行政原则、行政传统、行政习惯、行政准则等因素的综合体。
③辩证综合观点：认为行政文化应由行政物质文化、行政制度文化和行政精神文化三个层面构成。
目前学术界普遍接受和采用的是小行政文化观点。
彭文贤的界定：行政文化是指特定国家中行政人员的意识构建、思维方式、价值观念以及一般人民对行政的整体评价意识。
二、行政文化的内容与结构
1．内容
一般分为两类：其一为观念性行政文化，包括行政主体的信仰、价值观、行政意识、行政思想和行政理想等；其二为规范性行政文化，包括行政原则、行政系统、行政道德和行政习惯等。
2．结构
①行政文化结构的要素：行政文化属于主观意识领域，其基本构成要素包括行政思想、行政制度和行政心理三个方面。
②行政文化结构的内在联系：主要包括同一性联系和对立性联系两种。前者指行政思想、行政制度和行政心理三个层次相互联系、贯通，并在一定条件下相互转化，构成一个无穷无尽的相互作用网络，使行政文化结成为一个多层次、多侧面、多方位组成的有机整体结构。后者则根源于三个层次运动的不同步性，其中行政思想变动性最大，活跃性最强。行政心理变动的过程最为缓慢，是行政文化继承再生的遗传机制，具有强大的惯性和保守力量。而行政制度层次的运动，既受到行政思想和行政心理两层次的制约，又在与行政生活、经济生活、社会生活的直接交往中获得自身的规定性，因而产生与行政思想、行政心理两层次运动的不同步性。以上两种联系相互交织在一起，推动着行政文化结构的不断发展。
三、行政文化的特征与功能
1．特征
主要有四个方面：①政治性；②实践性或管理性③群体性和凝聚性；④综合性与诱导性。
2．功能
主要有：①聚合功能：指行政文化为公务员确立凝聚点，产生凝聚力，提供凝聚剂的一种动力机制。②控制功能：指行政文化对行政机关公务员的活动进行自觉或不自觉的控制，从而使其活动沿着行政文化的取向运转。③导向功能：指行政文化为行政机关及其公务员提供一定的行为模式和价值取向，引导他们朝着既定行政目标努力的作用。④运作功能：指随着社会历史和文化的不断发展变化，行政系统的发展创新，行政文化会不断地自我更新和进化。
四、行政文化的冲突分析
文化冲突是文化发展过程中的重要内容，也是文化发展的重要动力，行政文化也不例外。动态地考察当代中国的行政文化，就会发现两种明显的文化冲突，即传统与现代的冲突，中西方行政文化的冲突。
1．传统行政文化与现代行政文化的冲突
现实中相互影响、渗透，又彼此冲突。这主要表现在六个方面：
第一，人治传统与民主法治要求的冲突；
第二，伦理至上与追求功利的冲突；
第三，等级观念与平等观念的冲突；
第四，世袭传统与任人唯贤要求的冲突；
第五，封闭传统与开放现实的冲突；
第六，中庸信条与竞争意识的冲突。
2．中西方行政文化冲突
中国行政文化作为世界文化的一个组成部分。在其现代化过程中不可避免地要与世界各国，尤其是与西方发达国家的行政文化相冲突、相碰撞。从一定意义上讲，中国行政文化现代化的过程，就是中西方行政文化彼此冲突、相互交融的过程。其冲突主要表现在集体主义与个人主义的冲突，一元文化与多元文化的冲突两个方面。
五、行政文化的创新
1．行政文化创新的必然性与迫切性
首先，充分发挥行政文化的凝聚力和驱动效能，客观上需要其自身的不断充实、调整、改进与完善。其次，行政文化的示范性和诱导性功能，促使其不断进行自我创新，以规范和引导社会文化及其创新。再次，当代中国行政文化客观上存在的弊端与缺陷，不能适应依法行政和转变职能的需要，已经并仍在阻碍着中国行政的现代化进程，迫切需要变革与创新。
2．行政文化创新的方向及具体目标
①方向：以邓小平理论为指导，以廉洁从政为出发点，大力加强行政观念文化和行政规范文化的创新建设，促进行政系统牢固树立依法行政和全心全意为人民服务的思想；通过实现中国行政文化向法理型、参与型、服务型、自主型、专业型、开放型和效能型转化，规范和推进社会主义精神文明建设。
②具体目标：实现中国行政文化由伦理型向法理型转化，由权威型向参与型转化，由管束型向服务型转化，由一般型向专业型转化，由依附型向自主型转化，由封闭型向开放型转化，由松散型向效能型转化。
3．行政文化创新的主要内容
①当代中国行政文化的理性分析。其中符合现代科学行政的积极因素主要有五个方面：人本主义思想；自律性；集体主义原则；结构的丰富性特点；孕育出便于创新的有利条件。其积弊主要表现为：形式主义；“官本位思想”；人格化倾向；封闭性与排他性；伦理型的德治传统。
②行政文化创新的实施要领。行政文化创新是一项任务艰巨难度很大的系统工程，过程比较漫长，目标不可能一蹴而就，需要分清主次，把握重点，有步骤，有计划地推进。笔者认为，其实施要领主要有六个方面：
