另一方面，甘肃生态环境极其脆弱，而经济发展在很大程度上依赖于对自然资源的开发利用，使生态环境问题日渐突出，生态破坏严重。50年来，在片面追求经济增长目标的前提下，伴随着对自然资源开发利用的广度与强度不断增强，生态问题也显现出来，如人地矛盾突出，水资源匮乏，水土流失和土地的沙漠化、盐渍化；森林资源破坏严重，矿产资源开发中造成资源的巨大浪费、储备减少和周围环境污染的问题等等。几十年来，各级政府虽然组织完成了许多生态建设工程，但甘肃生态环境的总体状况仍然是普遍脆弱、局部改善、总体恶化，这种状况长期阻碍着西部地区潜在优势的发挥，成为制约甘肃可持续发展的主要障碍。
甘肃资源开发利用结构和生产水平不能适应市场经济和经济全球化的发展趋势。甘肃的经济发展落后，产业结构调整缓慢，以劳动密集型资源开发为主，生态环境极端脆弱，面临着增加建设投资、加快发展与改善生态环境、治理污染的双重任务。目前，中央在西部地区实施以生态建设为主的西部大开发，十六大报告中又明确提出要走“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥”的新型工业化发展道路。这些都为甘肃的发展提供了机遇与挑战。甘肃必须以产业结构调整为中心，以生态建设作为切入点，推动产业结构的调整、升级，提高产业竞争力，最终实现产业结构调整和生态建设的双赢。
双赢战略是以可持续发展为宗旨，遵循自然规律和经济规律，以退耕还林为突破口，带动土地利用结构调整与优化，以恢复甘肃生态系统的良性循环为核心，调整区域产业结构，以实现甘肃经济社会与生态环境的协调可持续发展。
实施双赢战略，其目标在于使甘肃生态环境初步改善，通过生态环境建设引导产业发展，形成比较合理的经济结构框架，逐步把甘肃建成石油化工基地、中草药加工基地、有色冶金新材料基地、农副产品深加工基地、林牧业基地和旅游大省。加快甘肃城市化进程，减轻农村的生态压力，与西北各省一起逐步在西北地区建成一条绿色生态屏障，从而为全国的生态安全做出贡献。
（二）实施双赢战略的必要性和可能性
1．政策推动。“十五”期间，是国家实施现代化建设第三步战略部署的起步时期。自然资源的可持续利用已被国家确定为今后的发展战略。同时，资源开发过程中所带来的环境问题，也得到普遍关注。国家把生态科学、环境科学作为基础研究和应用基础研究的重点领域，提高了生态环境建设与保护的技术支持能力；同时国家全面实施西部大开发战略，并重点支持西部地区的基础设施建设和生态环境建设，可以说，生态建设是国家目前对西部、对甘肃扶持的重要方面。
甘肃省委、省政府也十分重视生态建设和产业结构调整。在甘肃省“十五”计划中，生态建设和经济结构战略性调整都作为甘肃国民经济和社会发展的主要奋斗目标之一，而水资源和资源可持续利用、工业改组改造和结构优化升级等列入甘肃迫切解决的重大战略性问题，致力于从根本上解决结构性污染和生态破坏。经过不懈努力，我省生态建设已初见成效。从1998年一2002年底，全省累计投资6．6亿元，退耕还林（草）面积达355．7万亩，荒山造林面积达290万亩。近年来，我省环境保护工作也取得显著成绩，初步形成了比较规范的环境保护监督管理体制。如制定颁布了《甘肃省环境保护条例》、《甘肃省自然保护区条例》、《兰州市城市生活饮用水源保护和污染防治办法》等地方性环保法规，连同国家颁布的环保法律法规形成了较完善的环保法律法规体系；形成了各级政府依法对环境质量负责、实施政府环境保护目标责任制的环保领导体制；建立了省、市、县三级环境保护主管部门、监理机构、监测站“三位一体”组成的环境监督管理体系等。
在国家和甘肃省政府的强力推动下，目前是甘肃实现水资源和资源可持续利用、工业改组改造和结构优化升级，从根本上解决结构性污染和生态破坏，以生态建设推动产业结构调整的重要战略机遇期。
2．生态依据。甘肃省地处三大自然区域的交汇地带，自然生态环境极端脆弱，面临着一系列生态破坏及退化问题，如：水资源严重紧缺。我省水资源总量611．79亿立方米，人均1200立方米，不足全国人均的一半。水土流失十分突出。全省水土流失面积占全省土地总面积的80％以上。沙漠化的威胁逐年加大、土地盐渍化正在蔓延。全省沙漠化面积占省总土地面积的31．47％。森林面积小，植被覆盖率低，是全国植被状况最差的地区之一。草原超载过牧，大部分草场趋于退化。据初步估算，目前全省天然草地约有90％出现了不同程度的退化，其中达中度以上退化程度的约占可利用草地面积的33％。目前全省牧区实际载畜量已大大超过理论载畜能力。自然灾害多发，危害程度日趋严重等。
我省水资源污染严重。河流水质有机污染普遍，水源污染突出。全省监测的28条河段中，水质达到或优于其功能类别要求的仅占28．6％。我省城市空气污染仍很严重。沙尘天气频率高、影响范围大。全省60％以上的地区受到影响。2000年全省14个城市环境空气中，总悬浮颗粒物无一达标。省会兰州连续几年污染综合指数在全国47个重点城市排列中居高不下。2001年8月13日，全国人大环境资源委员会主任曲格平在兰州地区大气污染综合整治动员大会上指出：“兰州大气污染已严重越过了警戒线，兰州冬季大气中总悬浮颗粒物是每668微克每立方米，全球没有这样高的数字，全国也没有这样的城市，兰州依然是大气污染最严重的城市，比国家标准高出8倍。”
甘肃生态环境的持续退化是由自然和人为两方面的因素造成的。自然因素是生态环境退化、发展的潜在条件，人为因素则是导致生态环境退化的重要外在因素。导致生态退化的人为因素与人口的膨胀和人类对自然资源及环境的不合理开发利用密切相关。如对矿产资源开发，由于对矿产资源的粗放开发，导致资源浪费、生态破坏和环境污染。我省矿产资源相对丰富，采矿业约占工业总产值的12％左右，全省矿业近年发展较快，但也引发了一系列问题：矿产资源开发缺乏统一规划、布局不合理；开发结构上重金属矿，轻非金属矿；开发秩序混乱，乱采滥挖、争抢资源现象严重；矿产品深加工不够，资源转换率低，损失浪费严重；对“三废”排放治理不够，致使矿区环境污染和生态破坏加剧。
农村生态环境形势严峻，乡镇企业“三废”污染、化肥、农药、地膜、生活垃圾等污染日趋严重。另外，乡镇附近的生活垃圾、乡镇企业“三废”引起的污染，农药、地膜引起的农业化学污染都给生态环境以不利的影响，使得一些农产品的品质下降。
随着西部大开发战略的实施，我省环境保护方面承受的压力会越来越大。首先，工农业生产用水与生态用水矛盾将更加突出。甘肃发展问题与生态问题，特别是与水资源的保护和利用密不可分，水已经成为甘肃可持续发展的重要制约因素。其次，城市化的快速发展，将大大加重城市生命支撑系统的压力，土地、森林、水资源、野生动植物等生态环境要素将面临更大的压力，并会产生诸多“城市化”后遗症如城市生产和生活污染加重等。再次，矿产资源的大规模开发，尤其是铝、铅、锌等露天开采，将会造成矿区土地的占用或退化，造成森林或其他植被面积的减少；矿产冶炼产生的大量污染物，将会造成矿区及邻近地区生态环境的污染；矿产的地下开采将可能引发一系列环境地质灾害诸如地表塌陷、滑坡、泥石流等的频繁发生，从而导致矿区及邻近地区生态环境的严重破坏。最后，在我省一些地区，特别是河西走廊等地，随着大批开发项目的建设，大量占用耕地和造成农业生态环境污染是最严重的两个问题，对农业生态环境也将会产生严重影响。同时，随着西部大开发战略的推进，一些由东南沿海地区向西部地区转移的产业或企业，也会出现环境污染转移的情况。
总之，生态环境的退化，破坏了人们赖以生存的自然生态环境基础，严重威胁着人类经济社会的可持续发展。甘肃省生态环境建设虽然做了许多工作，取得了很大的成就，局部地区的水土流失已经得到了彻底治理，恢复了生态的良性循环，但从总体上看，生态环境恶化的势头还未从根本上得到遏制和扭转，生态环境建设任重而道远。甘肃实现水资源和资源可持续利用、工业改组改造和结构优化升级，从根本上解决结构性污染和生态破坏，以生态建设推动产业结构的调整。
3．市场依据。首先，从国际市场看，经济全球化、新科技革命和经济结构调整三大基本趋势进一步加强，自然资源的配置与供需从区域平衡转向国际平衡，利用国内外两个市场、两种资源的趋势越来越明显。新科技革命极大推动了自然资源开发利用技术的发展和效益的提高，资源综合利用率得到了提高，有效节约和废旧物品的利用有新的发展，开发研制了新的资源替代产品，保护了资源再生产的生态环境，提高了可再生资源的再生能力。实施自然资源的可持续利用和发展，促进了世界经济结构的调整，提高了劳动生产率和经济效益。自然资源赋存对经济发展的约束在一定程度上得到弱化，对产业布局的约束作用也将得到弱化，产业技术和企业实力将成为市场竞争的两个主要因素。
其次，从国内看，随着我国改革开放的进一步深入，市场对资源配置的基础性作用将得到充分的发挥。利用国内外两个市场、两种资源，自然资源赋存对经济发展的“瓶颈”约束在一定程度上得到弱化，对产业布局的约束作用也将得到弱化，产业技术和企业实力将成为市场竞争的两个主要因素。同时，自然资源开发利用将从计划经济环境变成市场经济环境，投资主体将更加多元化，卖方市场变成买方市场，依靠资源优势竞争将变成依靠科技、人才竞争，经济增长主要靠数量扩张将变成要求经济、社会与资源、环境协调发展，封闭、半封闭的环境将变成全方位对内对外开放的新环境。
再次，从甘肃实际看，市场环境的变化为甘肃加快自然资源开发利用提供了机遇和挑战。机遇方面，可以发挥甘肃的资源赋存优势和劳动力廉价的优势，降低生产成本，提高产品竞争能力；也为突出的特色生物资源和旅游资源开发，提供了更广阔的市场空间。在挑战方面，甘肃将面临国内买方市场的巨大压力，特别面临来自世界范围及东部沿海地区大力发展石化、天然气、有色金属、钢铁等原材料工业市场竞争的压力，面临传统产业的生存与高新技术产业发展的双重压力。特别是发达国家将凭借其产品的高科技含量、优越的性能、良好的品质及较低的价格与我们的产品进行竞争，使甘肃的资源优势受到很大挑战。
4．资源依据。甘肃“资源大省”地位开始动摇。就资源占有量来说，甘肃所占有的资源保有储量有限，土地等自然资源生产力水平低下。
从甘肃资源存量看，矿产资源储备有限。能源矿产资源富集是甘肃工业化中长期倚重的优势，经过50多年的大规模开发，甘肃大部分资源已进入开发后期。以“铜城”著称的白银，早在20世纪80年代中后期因铜矿资源的衰竭，已进入开发后期；我国第一个石油工业基地玉门，在80年代初也已进入开发后期。进入1990年以来，省内一些老煤矿如阿干镇、九条岭，也相继进入资源衰竭期。就现阶段来看，甘肃的能源、矿产资源赋存，只有镍钴、贵金属以及铝锌和非金属矿资源仍有优势，但即使这些资源，在未来四五十年内，也将进入开发后期。据初步测算，到2010年前后全省将有8种矿产（锰、铬铁矿、金、盐、稀土、磷、钾盐、滑石等）基本短缺或严重短缺。铁矿虽有较大储量，但品位低，选冶成本高；石油等能够带动区域经济发展的资源储量小。
由于矿产资源优势退化，甘肃的资源型产业现阶段存在着三种生产类型：第一类是能源（本地）一资源（外地）结合型，如铝工业、稀土工业等；第二类是以本省其他资源替代原有生产，如白银有色金属公司在铜资源衰竭后，对省内铝锌资源的开发；第三类是易地建立新基地，如玉门油矿进入开发后期以后，将石油开发转移到新疆吐（鲁番）哈（密）油田。但无论哪一种类型，与过去相比，都会导致开发成本的提高。近年来，甘肃在石油、有色金属、非金属等矿产资源方面又发现了新的储量，但尚未进入开发阶段，还难以形成资源型产业的基础。资源优势退化已成为甘肃资源型产业可持续发展的硬约束。
在水土资源方面，甘肃地处西北干旱地区，水资源较为缺乏，水土资源匹配程度不高，大部分地区干旱少雨，土地生产力低下。现有的耕地中，中低产田约占到三分之二以上；草场面积虽较大，但多属干旱荒漠草场，产草量低下。生物资源虽品种繁多，但生产外部条件较差，限制性因素多。如资源丰富的陇南地区，山大沟深，交通不便，经济发展落后，农业产业化、规模化发展的制约因素较多。在景观资源方面，目前市场开拓不够，开发力度低，开发深度浅，利用程度不高。
5．产业环境成本约束。近年来，可持续发展观念深入人心，经济发展所引发的环境问题已愈来愈受到社会重视。甘肃生态脆弱，环境容量较少，自然净化能力较弱，尤其受经济结构影响，生态破坏严重，经济发展的环境成本较高。
从甘肃农业开发带来的环境成本看，由于自然灾害所带来的损失，以及土地荒漠化治理所需的投入，使农业生产的环境成本高昂。仅从1999—2001年3年中，甘肃耕地成灾的面积累计达385万公顷，比这3年中年均播种面积（374．59万公顷）还高10万多公顷。以成灾面积平均损失农业（种植业）产出50％～70％计算，则这3年农业损失的增加值共计为73～102亿元，即相当于2001年全省农业（种植业）增加值的50％～70％。这也就是说，这3年中，甘肃平均单位播种面积在获得1元农业增加值的同时，就同时因自然灾害而损失0．17～0．24元。这还仅是直接损失。此外，政府还要投入赈灾资金，政府和农户还要投入被灾害破坏的农业和其他基础设施修复的费用等。
