土地荒漠化的治理是甘肃农业生态环境建设的一项重要内容。1999年到2001年，甘肃水土治理和小流域治理面积共增加60．6万公顷，治碱面积累计达19．85万公顷。这些治理工程，也需要耗用大量的投资。虽然尚无法估算生态环境治理投资的准确数字（除了政府投资以外，还包括农户的投资，后者难以准确统计），但由此所形成的环境成本无疑是一个不小的数额。
农业生产环境成本高昂，是导致甘肃农业产出能力低下，进而导致甘肃农村产业结构变革滞缓、农民收入增加缓慢的重要因素。以单位播种面积获得的农业产值为例，2001年，甘肃仅及全国平均水平（9288元）的74．13％，东部平均水平（13512元）的50．96％；即使在西北地区，也仅为其平均水平（7859元）的87．63％。低下的产出率，使甘肃农业长期处于基本生存的温饱型水平。2001年，甘肃农业商品产值达到203．17亿元，农业商品率达到58．96％，分别比1986年、1990年提高21．06、18．06个百分点，但平均每个农林牧渔业劳动力提供的商品产值仅为291．5元，扣除城镇居民直接消费的仅经过初级加工的农产品（如粮食、禽蛋奶、蔬菜、瓜果等）外，平均每个农林牧渔业劳动力向农产品加工业提供的商品农产品为2200元左右，仅为全国平均水平（2800元左右）的4／5左右。这种状况，使甘肃农业对农产品加工业的支持能力很弱。自然，影响甘肃农业产业水平低、商品流量小的原因是多方面的，但环境成本约束无疑是不容忽视的一个重要因素。
环境成本对甘肃工业发展的约束，一是上述农业环境成本约束的间接影响；二是工业废弃物（即工业“三废”）的污染治理成本。后者是直接的约束。在甘肃，重化工业的高污染特征表现得尤为突出，见表57。
从总体上看，甘肃万元工业增加值的废水排放量、废气排放量和固体废弃物产生量，分别是全国平均水平的1．87、2．76和3．09倍。表11所列的甘肃工业部门和行业，其工业增加值占全省规模以上工业企业增加值的67．81％，占全省全部工业增加值的52．52％，这些部门和行业的废水、废气排放量和固体废弃物产生量则分别占全省工业“三废”的68．37％、92．20％和63．70％。从2000年的情况看，在万元工业增加值的废水排放量中，黑色金属和有色金属冶炼及压延加工业的指标大大高于全国的水平；在万元工业增加值的废气排放量中，只有采掘业和石油加工及炼焦业的指标低于全国平均水平；在万元工业增加值固体废弃物产生量中，化学原料及制品制造业、有色金属冶炼及压延加工业的指标则高于全国平均水平。这种状况，与甘肃工业结构的特征相一致。
工业“三废”是造成环境污染的重要根源。1990年以来，国家加大了对工业污染治理的力度。这就使甘肃工业必然要付出环境治理成本；此外，还要处理污染事故，由导致事故发生的企业缴纳赔款和罚款，而污染事故也会造成直接经济损失。所有这些，都直接构成工业生产的环境成本，其中还不包括工业污染造成的间接损失。1999年到2001年，甘肃工业生产的直接环境成本情况见表58。
1990—2001年，甘肃规模以上的工业企业累计实现的利润，尚不足以支付因其“三废”污染所支付的费用。西北地区因“三废”污染所支付的费用较大，分别为全国和东部的1．67和1．9倍，但也不到甘肃的1／10。同时，甘肃在这一期间工业污染导致的直接经济损失和污染事故赔、罚款累计总额，分别占西北地区的89．57％、52．55％；治理污染项目投资占西北地区的26．55％；甘肃工业增加值占全国的比重还不足1％，但为污染所支付的费用却占全国的1．61％。需要指出的是，在相对高昂的环境成本付出之后，甘肃工业污染的情况仍未得到根本性改善。2001年，甘肃工业废水排放量中达标排放量的比重为72．33％，比全国平均水平（87．30％）低14．97个百分点；工业废气排放量中，二氧化硫、工业烟尘、工业粉尘去除量与排放量的比（以后者为1），全国为5．34，甘肃则为5．12，比全国平均水平低4．12％；工业固体废弃物综合利用量占其产生量比重，全国为53．23％，甘肃则仅为28．23％。所有这些，都反映了甘肃工业污染治理的艰巨性，也反映出甘肃工业发展受到环境成本的强约束。
综上所述，目前，甘肃正处于生态建设和产业结构调整的重要战略机遇期，甘肃省必须在生态建设过程中，抓住产业结构调整这个中心，依靠科技进步，推进经济的快速发展与生态环境的保护和建设，最终实现产业结构调整和生态建设的双赢。
四、甘肃实施双赢战略的政策建议
（一）生态治理与开发相结合战略
生态、经济协调发展是可持续发展的基础。甘肃脆弱的生态环境难以支撑区域经济社会的可持续发展，可以说，恢复和改善生态环境是甘肃可持续发展的前提和基础。但是，对甘肃而言，单纯就恢复和保护生态而搞生态建设，轻视地方经济的发展，生态建设的成果难以持久。因此，必须实施生态治理与经济资源开发相结合战略，把生态建设与经济发展有机的结合起来，使经济效益与生态效益相互促进、共同发展。
1．建立健全环境与发展相协调的决策机制，实施有利于环境保护的经济政策。《环境保护法》规定，各级政府应坚持把环境质量状况和环保目标责任书的完成情况作为考核政府领导干部的重要内容；坚持实施环境与发展综合决策，在制定重大经济技术政策、社会发展规划、经济发展计划和重点资源开发措施时，应当进行生态环境影响评价；自然资源的开发和各类基础设施工程建设，必须做出环境影响评价。凡可能造成生态破坏和对环境产生不利影响的项目，生态保护和生态恢复措施必须与资源开发和建设项目同步设计，同步施工，同步检查验收；凡可能造成区域性、长期性和不可逆转性严重生态破坏的项目，应该严格评审，坚决禁止。
为此，甘肃应采取以下措施：一是建立激励机制（如免税和减税），鼓励资源向可持续利用、高附加值产业、清洁产业投资，防止污染密集型产业向甘肃的转移，鼓励所有的企业采取较严格的环境标准，对环境保护方面的开发项目进行低息融资。二是进行适当的环境税改革，将环境税作为一种市场手段，以体现环境成本。将排污收费体系同与环境有关的税收整合成为一个协调的、有效率的环境税费管理体系。主要措施包括：对燃煤征收排放S02税；征收税率较高的煤炭资源税；试行征收以保护环境为目的的汽油、柴油消费附加税；征收生活污水处理费，用于集中的染水处理设施的建设与运营；对所有的企业征收排污费；根据行业与产品类别、标准排放率以及产出量，对小型企业及第三产业征收水污染税；在重要的河流区域内，可考虑对农药和化肥使用者征税，以减少其造成的水污染；在一些城市区域，可考虑对塑料袋等产品适当征税，以减少其使用或促进其循环利用。三是实施土地等资源产权制度的改革，明晰土地、林木等资源的产权，调动农民的积极性，以有效保护资源。四是吸取东部沿海经济开发区的经验和教训，在经济开发区中，确立贸易、投资和环境的可持续发展战略。五是建立有效的生态环境保护监管体系。包括：（1）监测能力建设。逐步建设和完善省级环境监测网络和省内国控监测网络，重点建设黄河兰州段地表水自动监测站，兰州市饮用水水源地监测体系，环境空气质量自动监测系统和预报系统，重点城市环境空气质量自动监测站，国控二氧化硫控制区监测网络，建立甘肃省生态环境监测体系，加强对重点工业污染源在线自动监测系统的建设。（2）监理能力建设。提高环境监督执法装备水平；重点提高现场执法能力和应对突发性污染事件的能力；全省各地环境监理机构完成标准化建设；加强对生态环境的监督管理能力建设；加强环境监理人员素质教育，提高执法能力和依法行政水平。（3）环境信息系统建设。利用政府财政资金和日本政府赠款，建设兰州、天水、嘉峪关三个重点城市环境信息网络，争取实现卫星通信联网。分期分批实施白银、金昌、定西、陇南、庆阳、平凉等11个地市州环境信息网络建设，逐步实现环境信息的统一收集、加工与发布，进一步完善甘肃环境信息中心及卫星通信系统，发挥局域网运作效率，积极推进办公自动化（OA）系统的应用工作。（4）生态环境保护具有宏观性、社会性和综合性特点，涉及计划、经贸、水利、林业、农业、国土资源、环保等部门，同时，生态治理与保护也是一个长期需解决的问题，为从根本上解决各部门各自为政，生态环境问题缺乏统一、综合、长期、科学的决策和指导，我们建议应逐步设立综合性生态管理部门，将生态环境管理行政权相对集中于一至两个部门，形成一个处理发展与环境保护问题的经常性机制。
2．科学制定生态规划，引导产业调整和资源可持续利用。首先，要制定全省生态功能区划，遏制生态环境恶化。一是加快制定全省生态功能区划。在全省生态环境现状调查的基础上，编制完成全省生态功能区划，报省政府批准实施。生态功能区划要实行“三区”推进战略思想，对特殊生态功能区实施抢救性保护，对重点资源开发区实行强制性保护，对生态良好区实施积极性保护，开拓生态环境保护工作的新局面。二是建设一批特殊生态功能保护区。在江河源头区，重要水源涵养区，水土保护重点保护和监督区，重要防风固沙区，如黄河首曲、祁连山、黑河流域、河西重点防沙区、陇东水土流失危害严重区等，建设特殊生态功能区。三是建立资源开发重点监管区。对靖远、窑街、华亭、阿干等五大煤炭产区以及西成铅锌矿区等建立资源开发重点监督区，实施强制性保护。到2005年，重点资源开发区的生态保护措施执行率达到80％以上，矿山生态破坏的恢复治理率达到15％以上。四是加强自然保护区和生态示范区建设。“十五”期间，要加快自然保护区和生态示范区的建设。全省自然保护区达到50个，自然保护区面积达到占全省国土面积的15％。建成5个生态示范区，5个生态农业县。力争使70％以上的自然保护区完成基本建设规划和投资。五是加强森林、草原资源管理。到2005年森林覆盖率达到10．31％；治理“三化”草场150万公顷；荒漠化和水土流失面积基本控制在2000年水平。六是加强生物多样性保护与生物安全管理。依据国家有关法律法规，做好生物多样性保护、生物安全、转基因生物及其产品监督管理。
其次，继续抓紧工业污染防治，促进经济结构调整。大力调整产业结构，继续淘汰落后生产工艺、设备；积极扶持无污染、轻污染的高新技术产业发展，严格控制新污染源。大力推行清洁生产，做好重点行业和兰州市推行清洁生产示范工作，努力实现工业污染治理从末端治理向全过程控制转变。加强对工业污染源全面稳定达标的监督管理，实施工业污染企业污染物全面达标排放工程，进一步削减污染物排放总量。加强乡镇企业的污染防治，促进乡镇企业结构调整，引导乡镇工业向农村产品加工转移，向小城镇集中，因地制宜实行污染集中控制。推进乡镇工业园区的污染集中控制，采取有效措施，防止高能耗高污染的生产工艺设备向我省转移。加强农村生态环境保护，控制农业环境污染。一是加强农药、化肥、地膜使用的监督管理，推广高效低毒和低残留化学农药，发展生物农药和可降解地膜，控制污灌面积。大中型集约化畜禽养殖场（重点是城市周边及沿河两岸）的污水排放达到国家标准。二是开发秸秆禁烧和秸秆还田。在机场、高速公路、重要铁路干线和高压输电线以及人口集中区禁止焚烧秸秆，秸秆禁烧区的禁烧率达到95％以上。大力推广秸秆还田、过腹还田、沼气和其他综合利用措施，发展农村生物质能，开辟科学利用秸秆途径。三是加强生态大农业建设。结合农业产业结构调整，大力支持发展生态农业，有机农业和节水农业。积极发展有机食品和绿色食品。加强有机食品发展的基地和能力建设。四是农村小城镇环境保护。制订小城镇环境规划，引导小城镇建设健康发展，多方筹集资金，因地制宜地建设村镇，污染物处理设施，逐步实行工业污染源集中控制。
