欧盟层面的家庭政策是一种特殊的政策体系。其覆盖范围、实施机制、政策框架、法律基础等与成员国、其他国际组织乃至欧盟其他政策体系都存在较大差别。总的看来，欧盟层面家庭政策还是具有较明显的对成员国的家庭政策进行国际协调的性质，但同时又带有某些超国家色彩，因此它是一种介于“国际”与“国内”之间的政策。
4.3.1 不同于成员国的家庭政策
欧盟层面的家庭政策在政策覆盖面、财政支持以及执行手段等方面都明显区别于成员国的家庭政策。成员国家庭政策框架涵盖了非常广泛的内容：灵活的工作模式（非全日制工作、灵活的工作时间、工作分担、灵活工作场所、小时银行）、支持性安排（家务培训、雇员咨询或帮助计划、相关信息提供）、假期安排（产假、父亲假、亲职假、因家庭原因的休假、职业中断计划、收养假）、照料提供（工作场所的托儿所、儿童放学后的照料、老年照料、照例服务的财政支持）。而欧共体家庭政策的着眼点是通过劳动力保护与促进性别平等来帮助男女工人协调工作与家庭的关系，因此它只重点发展了成员国家庭政策框架中的某些部分。
在民族国家层面，家庭政策体系是建立在社会再分配基础上的。决策者一般通过垂直再分配与水平再分配两种形式，采取社会保险、社会福利、社会服务等形式以转移支付的方式来为家庭提供保护与支持。相比之下，欧盟层面家庭政策体系缺乏成员国国内的大规模全方位多层次高效率的再分配机制。当然，在欧盟层面也存在再分配机制，成员国按国民生产总值比例交纳的摊款是欧共体自有财源的重要组成部分。但与成员国相比，欧共体再分配制度的规模与范围都非常有限，其倾向于联盟内的弱势群体或欠发达地区的偏向也非常明显。在此限制下，在欧盟层面能用于家庭政策的资金总量更为有限，其项目重点在于解决职业妇女等特定家庭成员的问题，项目内容常以假期安排和提供儿童照料设施为主。在家庭政策上，与成员国层级规模相当、流向相似的再分配机制在欧盟层面是不存在的。
在执行手段方面，欧共体不是家庭政策领域的独立法人。在政策的制定和执行过程中，成员国政府始终掌握了最终的决定权。虽然随着欧洲一体化的深入，欧共体扩大了自身在家庭政策领域的行动范围，并增加了决策的超国家性，但仍未超越成员国占主导的基本框架。欧盟采取的仍然是传统的立法方式，即确立最低标准、鼓励成员国与利益集团合作、促进“最佳实践”并对特定的家庭政策需求做出反应。而在执行进程中，欧盟缺乏将家庭政策付诸实施的机构与能力，仍需要成员国履行组织与管理家庭政策的职责。这就意味着，成员国需要协调好国内利益集团的关系，并要以本国国情为基础将欧盟的法令纳入本国的制度框架中去。围绕欧盟层面家庭政策的执行，成员国在其内部展开了多层面的利益博弈，并在贯彻欧盟决策与保持本国家庭政策传统的延续性之间维持微妙的平衡。
欧盟层面家庭政策涵盖范围的有限性、财政支持力度的薄弱性、执行方式的非独立性使之区别于成员国层面的家庭政策，在一定程度上带有国家间政策的特征。
4.3.2 不同于其他国际组织的家庭政策
在政策的超国家性与缔约国义务方面，欧盟层面家庭政策不同于其他国际组织的家庭政策。本章第4.1节已经列举了一些在欧洲范围内施行的国际人权规定。在保障基本人权的旗帜下，妇女的权利理所当然受到了重视。事实上，除了这些普遍的人权规定外，一些国际组织还颁布了保障产妇权益的规定。如国际劳工组织早在1919年就针对所有在工业与商业部门中就业的女性，通过了产妇保护协定，建议成员国分产前与产后两个阶段实行共12周的产假，同时承认妇女享有获得免费医疗以及用母乳喂养孩子的权利。1952年，国际劳工组织在此基础上颁布了第二个产妇保护协定，建议实行总计14周的全额带薪产假，产前休假6周，产后休假8周。该协定还建议成员国实行更广泛的医疗照顾与其他措施以保障母亲的健康。欧洲理事会于1961年10月18日通过的《欧洲社会宪章》也规定了怀孕女工有权在工作中受到特殊保护。
虽然这些家庭政策措施的颁布时间比欧共体早，但其影响规模与作用程度却远远不能与欧盟层面的家庭政策相提并论。首先，明显的政府间主义特征削弱了家庭政策内容的超前性。这些组织的成员国保持了高度的行动自由与意志表达能力。基于保护与尊重人权的理念追求，它们不约而同地提出了某些带有家庭政策理念的建议。然而在将理念转化为现实的过程中，政府间主义的国际组织缺乏有效的调解机制来消除或减弱成员国之间存在的激烈冲突与意见分歧。这导致一旦有一方在协商进程中固执己见不肯让步，集体协议就无法成功缔结。因此，这些国际组织最终所能达成的协议，其内容都比较薄弱且缺乏系统性。与此相反，欧盟具有相对成熟的利益调节机制，可以较好地化解成员国之间的纷争。同时，欧盟法律还具有直接效力和优先地位，这保障了上升为法律的家庭政策可以对有关成员国产生约束力。如果成员国拒绝执行欧共体决议，则会受到超国家机构的批评、督促乃至制裁。这种相对独立行为体的存在，有助于增强欧盟层面家庭政策的超国家特征，保障其内容的深化与框架的扩展。
其次，这些国际组织的约束力薄弱难以保障其家庭政策措施的效度与信度。在缔约国义务上，上述国际协议的要求较低。比如，欧洲理事会制定的《欧洲社会宪章》在成员国义务上，仅要求缔约各国应每隔两年向欧洲理事会秘书长提交一份适用情况报告，协定根本没有提及要采取何种手段来惩处违反条约义务的情况。这说明这些国际组织在处理违反约定义务的权限及能力上存在较大的限制。与此相反，欧盟层面的家庭政策不仅在内容规定上更全面，而且非常重视政策的贯彻实施。特别是以指令形式颁布的家庭政策，规定了成员国执行该项指令的截止日期，要求所有成员国必须在该日期之前完成。欧盟委员会对于成员国落实指令的情况有监督检查的权力，欧洲法院则负责解释与裁决有关的法律。对于违背欧盟法令要求的成员国或者未按照指令规定的期限或要求完成法律移植、政策更新、制度创新等任务的成员国，委员会采取了“正式通知引起注意”、“提出劝告性的意见”，直至诉诸欧洲法院寻求法律解决等多种形式，来敦促其更好地执行欧盟法律。
正是在政策颁布与实施上存在的超国家特征，使欧盟层面的家庭政策区别于主权国家间的家庭政策。这种超国家性是欧洲一体化深入发展的反映，也是保障其得以继续向前的根本动力。
4.3.3 多样化的家庭政策特征
欧盟层面家庭政策的创建，表明在儿童权利、性别平等、协调家庭与工作责任等方面，欧盟介入了主权国家独享的政策范围，并由此创造了一种相互依赖的动力，导致半主权国家的产生。在家庭政策涉及的这些方面，由于同时存在国家主权与超国家机构的活动，而使家庭政策同时具有国家和超国家的性质。在这种总体特征下，欧盟层面的家庭政策还因其特定发展方式、发展途径和现实地位而具有以下更为多样的特征：
首先，政策的规制性日益明显。主权国家的政策一般可分为分配性政策、再分配政策以及规制性政策。为了满足其多层面的需求，欧盟成员国在制定家庭政策时经常同时运用这三种形式。相比之下，欧盟的政策资金规模有限、行动能力效力薄弱，因而家庭政策具体形式的选择范围也受到了制约。欧共体财政预算的规模只比芬兰的财政预算稍多，所以它根本不可能开展大规模的分配性或再分配性的计划。在家庭政策难以采取分配或再分配政策的形式时，规制性政策就自然成为欧盟的一种明智之选。这既是出于“别无他路”的决策困境，也是基于规制性政策所具有的某种优势。与分配和再分配政策不同，规制性政策的重点在于颁布各经济行为体的行动规则或公民行为的准则。虽然它同样要涉及成本与收益的分配，但由于其目标主要在于控制行为，因此其所调节的成本与收益的面相对较窄、所引发冲突的程度相对较低。这种工具优势正好符合家庭政策的需求。欧盟成员国在家庭政策的意识形态与价值观念上都存在差异，如何减少差异并增进共同意识就成为在欧盟层面构建家庭政策急需解决的问题。如果不考虑欧盟成员国间的差异，在家庭政策的构建上急于求成，试图以分配与再分配形式来促进各国政策的协调，其结果很可能适得其反。正是在这样的利益权衡中，欧盟层面家庭政策的规制性特征逐渐凸显。
其次，政策发展零散化特征较为明显。从20世纪80年代末开始，家庭政策问题才在欧共体层面被正式提及，主要原因并非是促进家庭福利，而是出于保护怀孕女工的健康与安全这种缺乏系统性的发展特征与欧共体长期以来对经济一体化的重视密切相关。在欧共体成立后的较长时间内，“欧共体所关注的是经济变化（特别是一体化）对生活条件和工作条件等广泛问题的影响，而不是具体考虑某一个人的需要和私人社会服务事业的经营。”因此，欧共体法律框架最初仅被设计成市场法，而没有将家庭问题纳入视野。但是，市场与家庭并非全然没有任何联系，相反，它们相互补充相互影响：市场秩序的正常运行需要家庭为其提供精力充沛的劳动力；家庭生活的稳步发展需要市场为其准备必要的经济资源。市场与家庭具有紧密的联系，这种联系为家庭政策从欧共体的市场法中找到发展途径提供了依据。在欧共体的市场法中，重视工作条件的改善、促进性别平等以及劳动力的自由流动是其重要内容。这几个领域为构建欧盟层面的家庭政策创造了条件。因为重视改善工人的工作条件与生活条件，保障工作场所的就业平等以及保证劳动力的自由流动，都从不同方面发挥了支持与保护家庭的功效。凭借欧共体在这些领域的权限，家庭政策得以逐渐形成和发展。然而，这却造成欧盟层面的家庭政策带有较明显的分散化特征。
最后，政策的“含蓄性”特征较为突出。从欧洲经济共同体成立一直到欧盟成立，在欧共体层面仍未发展出一种明确界定的或“广泛的”的家庭政策。虽然家庭被列入欧盟社会政策议程中，但家庭政策本身并非一个能动的政策领域，即欧盟不可根据需要及时提出家庭政策动议并进行自觉的政治宣传。同时，欧盟层面的家庭政策也并非一种高度制度化的政策，它缺乏独立的政策机构。虽然欧洲执委会在欧洲白皮书中明确提出，社会政策对人们的工作和家庭生活都会产生影响，但执委会仍未将家庭政策作为一个特定的政策领域，没有设立专司家庭政策的部门。由于缺乏指定的政策计划，欧盟层面家庭政策的具体事务是通过劳动力保护、性别平等以及与福利有关的部门提出并贯彻实施的。欧盟自身也从未承认实行了家庭政策。
尽管如此，但欧盟采取的某些政策措施又确实属于家庭政策领域的举措。由于缺乏明确界定的家庭政策概念与制度的有力保障，因此，为了减少政策构建与实施中遇到的障碍，欧盟层面的家庭政策只能借用其他领域中与家庭有关的事务而得到发展。这种缺乏能动性的强烈路径依赖，造成欧盟层面家庭政策发展的不全面性，同时缺乏后续的发展动力。其政策框架主要涉及以下两个主题：夫妻间的劳动力分割和角色的分担；工作与家庭之间的时间分配。这一政策框架仅是各成员国法律制度相互协调的产物，一方面创立了为各成员国共同接受的法律制度；另一方面，它们的效力是以不与宪法性条约相抵触为前提条件。欧盟自身在家庭政策问题上的回避态度以及家庭政策的制度设置和扩张能力都存在很大缺陷，因此，这种家庭政策带有较为明显的“含蓄的”特征。
缺乏独立的法律权限和系统的制度设置使家庭政策区别于欧盟的其他政策；其行政手段与政策框架的局限又使之区别于成员国的家庭政策；其法律体系与执行方式的超国家性则使之区别于其他国际组织的家庭政策规定。这些特征共同构成了欧盟层面家庭政策的国家与超国家特征并存的性质。
总的看来，由于有欧盟法律文件的支持和欧洲法院的制度保护，欧盟层面的家庭政策具有较强的合法性与权威性。但直至20世纪90年代社会议题的重要性日益明显以及欧共体有关决策方式发生转变后，欧盟层面才最终形成基本的家庭政策框架。欧盟层面家庭政策与经济一体化发展的不同步，与其他社会政策相比的不协调，都凸显其发展的滞后性、薄弱性与水平低下的特征。这说明欧盟层面的家庭政策受到成员国意志与力量的左右，带有明显的政府间协调与合作的色彩。这是欧洲一体化建设中“多速欧洲”现象的具体反映，也是超国家力量相对弱小的逻辑发展结果。
