第15章 家庭政策的行为主体

在梳理了欧盟层面家庭政策的发展脉络后，本章将研究重点深入到这一政策框架的决策机制：首先论述其行为主体，接着分析行为主体的互动方式，最后分析决策的基本原则。

随着欧洲一体化的深入发展，欧盟层面家庭政策的行为主体越来越多元化：欧盟框架内的各种机构以及框架外的各种社会行为体都在超国家层面围绕着家庭政策展开了频繁的互动与合作。这说明家庭政策的影响已超越国家层面，对它的治理已关乎超国家层面的整体利益。

5.1.1 部长理事会

部长理事会是成员国利益的代表，是欧盟机构框架中最主要的立法和执行机构。它是一个科层式的官僚体制，包括若干部门理事会、理事会主席、常设代表委员会、工作小组和秘书处等机构。也就是说，一方面联合决策体现了欧共体的民主与公平，但另一方面这种决策模式却因难以避免纷争与分裂而导致决策效率低下。在部长理事会内部从下至上的决策全过程中，其中任何一级单位无法取得一致意见都有可能阻碍甚至推翻立法的通过。

在家庭政策上，部长理事会的这一决策特征表现得尤为明显。20世纪80年代初，由欧洲议会创造的构建欧共体层面家庭政策的有利形势因遭到部长理事会的阻挠而丧失。1984年，在欧洲议会发布“欧共体家庭政策决议”后，欧洲执委会向部长理事会提出“亲职假及因家庭原因休假的提案”。该提案首先被提交给理事会的负责经济、财政与社会事务的工作小组，由工作小组对提案的内容进行详细的初步审查。在此过程中，英国专家提出了激烈的批评意见。他们认为，执委会提案中“亲职假是一种不可转让的、父母不可同时休假的个人权利”的内容，违背了自由资本主义的精神。因为自由资本主义要求国家尽量减少对个人生活的干预，而将调节与分配的职能留给市场或家庭。英国专家的意见得到爱尔兰代表的支持，他们认为，为了避免社会倾销而实行统一的亲职假制度，有可能导致成员国国内失业形势的恶化。其他成员国专家则对委员会提案中的绝大部分内容表示了赞同。因为提案中拟订的亲职假最短期限、雇主有权批准职工休假及决定职工休假方式等内容，符合这些国家的实际情况。在这些国家专家的一致努力下，最终英国与爱尔兰的专家接受了妥协方案，同意工作小组以集体的名义拟订一份建议文本，除列举成员国对执委会提案取得的一致性意见外，还保留了英国与爱尔兰在该问题上持有的不同意见。

工作小组的文本与执委会的提案被同时送交给常设代表委员会。在常设代表委员会中各国政府官员结合工作小组的文本，对执委会提案进行了激烈的讨论。法国为了避免因过高的劳动力保护成本而使自身陷入竞争劣势，在讨论中坚决不肯让步。英国也固执己见，这导致工作小组难以就执委会提案达成一致意见。在此情况下，亲职假提案被列入B类提案。这意味着提案必须经部长会议进行进一步的磋商。而在部长会议的讨论中，这类提案往往由于分歧太大，而被返回到常设代表委员会或工作小组重新讨论，或返回执委会进行修改，或提交下一次会议讨论。于是，B类提案通常以无休止的讨价还价而不了了之。

在欧共体层面创建家庭政策的首次努力，就这样因部长理事会的“联合决策困境”而被付之东流了。为了缩短决策周期并减少决策中的意外环节，就需要理事会主席发挥“政治掮客”的作用，充分利用自身的外交经验以及对议题重点、各国观点与会议进程的了解，最大限度地平衡与协调内部各种相互冲突的利益与争论，争取每一个可能的支持来源以便立法提案能获得广泛的政治支持。但理事会主席作用的发挥，受政治家个人能力及其政治立场的局限，因而难以成为一种长效的推动力。

到1993年比利时担任部长理事会主席时，在欧共体层面实行亲职假的问题才被再次提上议事日程。在比利时的支持下，欧洲执委会再次提出亲职假提案。但是，在经过工作小组讨论后提交到常设代表委员会的提案再次面临激烈的利益冲突。英国不仅继续反对提案中的某些内容，而且还力图削弱提案以硬法形式获得通过的可能性。除爱尔兰外，这次英国的反对意见还获得了卢森堡的支持。卢森堡认为，亲职假提案拟订的标准远远高于其国内水平，这将使其承受巨大的财政压力与社会压力，从而引发经济竞争水平的下降。在比利时的斡旋下，英国代表提出一个类似最小公分母的解决方式，即只赋予母亲休亲职假的权利，而不赋予父亲同等权利。这个妥协方案只得到爱尔兰的赞同。出席常设代表委员会会议的欧洲执委会代表立即对此做出了反应，指责这是一种“可怕的”变化，在此威胁之下，执委会将把英国的这份提案以性别歧视的理由提交欧洲法院裁决。鉴于执委会的强硬态度，同时为了避免导致更严重的后果，最终英国代表做出让步，同意将亲职假提案提交部长会议表决。这样，成员国之间无休止的磋商持续到1994年9月22日，亲职假提案才首次获得部长会议表决的机会。然而，由于英国行使了否决权，亲职假提案碍于一致同意表决方式而仍未获得部长理事会的批准。

这种因一国反对而导致提案失败的事实说明，部长理事会全体一致的决策方式不能有效地处理对立与冲突。这种方式最大限度地承认与尊重国家主权的地位和作用，并赋予每个成员国拥有确保自身利益的权利，从而保证了单个国家不会沦为少数服从多数的牺牲品。但这种国家主权占绝对优势的局面显然不利于欧洲一体化的深化发展。欧洲一体化是一种国家主权与超国家主权之间的零和博弈，因而，国家主权在家庭政策决策进程中的纵横捭阖和运作自如是以超国家机构的妥协和退让为代价的。代表国家主权利益的部长理事会享有家庭政策的最终决策权，理事会内部围绕家庭政策的争论体现了不同成员国的利益分歧。当部长理事会无法在家庭政策上达成一致意见时，虽然超国家机构可发挥一定督促作用，但最终仍无法决定执委会提案的通过与否。这就说明是国家主权主导了家庭政策在超国家层面的发展格局与未来走向。随着欧洲一体化的发展，国家主权拥有绝对优势的地位受到了一定冲击，这就是代表超国家层面的欧盟委员会和欧洲议会。

5.1.2 欧盟委员会

欧盟委员会是欧盟现行机构框架的枢纽，是欧盟的管理和执行机构，包括欧洲执委会、总司和一些服务性部门，共计大约14000名长期雇员。作为欧盟整体利益的代表，委员会极力维护其立法动议权。委员会将其对立法动议权的垄断视为促使欧共体整体有一个一致议程的最大保障。因此，欧盟委员会往往与欧洲议会在削弱成员国政府权力上结成同盟，并且强烈拒绝欧洲议会对立法动议权的长期要求。

在内部动议形成阶段，欧盟委员会通常采用一致同意方式做出决定，只有在特殊情况下，才会使用多数票进行表决。与理事会的科层体制类似，欧盟委员会的立法动议也要经过从部、司、总司到执委会的自下而上的逐级讨论确立过程。20世纪80年代，委员会提出的亲职假提案，就是先由第五总司下属的妇女部首先提出，再将决议逐级上报，直至社会事务总司。取得总司的一致意见后，提案被送交欧洲执委会全体委员进行裁决。裁决通过后，亲职假提案才具有代表委员会整体意见的合法性，才能正式成为欧共体委员会的提案。在这一决策进程中，成立于1976年的妇女部扮演了重要角色。妇女部是代表欧共体整体利益的机构，因此它对整个区域内的性别平等、妇女权益保护等问题都非常重视。它不仅汇集了欧共体层面有关家庭政策的理念，而且在将其转化为具体政策提案的过程中起着至关重要的作用。正是由于妇女部的积极行动，一些有关家庭政策的构想才能转化为共同体的实际立法行动。

而妇女部的积极作用的发挥离不开某些非常任职员的大力推动。妇女部的常任职员是欧共体公务员，按照要求，他们必须在其任期内宣誓放弃对国家主权的服从而致力于追求超国家机构的利益。但妇女部中还有成员国的非常任职员。这种人员配置是妇女部在国家主权的抗争下所做出的让步。为了表示对成员国传统的尊重，妇女部通常会临时从成员国抽调1～2名公务员参与妇女部的相关工作。被临时抽调的成员国公务员，同时具有双重身份，他们既要保证妇女部工作的正常运行，又要努力追求本国利益。因此，在其抽调的三年时间内，他们都会自觉或不自觉地将带有本国传统的处理平等问题的方法以及本国政府在该问题上感兴趣的议题带到妇女部的工作之中。第二次世界大战后的经济重建使得协调工作与家庭生活成为法国平等决策中的普遍议题。因此，法国对欧盟委员会从本国的平等机会委员会或就业部定期借调专家到妇女部工作表现得十分积极。这些借调到妇女部工作的法国专家，对推动妇女部基于性别平等立场提出家庭政策立法提案具有重要作用。

除了通过妇女部提出相关立法动议外，成立于1981年的男女平等机会顾问委员会也对家庭政策的构建至关重要。虽然顾问委员会本身并不能提出立法提案，但可在欧洲执委会全体委员会议上对即将形成的立法动议，提出自己的观点与看法。由于顾问委员会一般都由成员国负责平等事务的政府官员或专家学者构成，因此它的观点在很大程度上能够反映成员国的普遍看法。根据顾问委员会的意见，欧盟委员会就可以预测某项家庭政策立法提案在部长理事会中的接受程度以及随后在成员国中的执行力度。以此为基础，欧盟委员会就可以预先对提案进行适当调整，以削减其在以后立法进程中可能面临的阻力。因此，对于家庭政策这样存在诸多分歧的政策领域，这种机构设置尤其重要。后来，为了扩大顾问委员会的作用，欧盟委员会于1995年发布第420号决定（Commission Decision 95/420/EC）扩大了顾问委员会的构成，将欧共体层面的劳资双方组织代表也纳入其中，并且邀请欧洲妇女游说团（European Womens Lobby）作为观察员列席。

在家庭政策的立法动议形成后，欧盟委员会还承担政策落实与监督过程中的行政管理职责。委员会采取了以下途径发挥监督实施的作用：颁布指令、规定和决定等具有法定效力的措施；派代表参加理事会工作小组会议以影响成员国政府代表的立场；通过调查组的调查、仔细分析外界提供的各种信息以及欧盟官员提供的材料以发现和制止违法行为。如果成员国没有及时准确地贯彻欧盟指令，或者有关各方没有根据法规及时通报相关事项，或者个人、组织、公司或成员国向执委会提出其利益受到了其他方面的侵害，执委会都可以将成员国政府或其他欧盟机构诉诸欧洲法院。

欧盟委员会在家庭政策上所付出的努力，在一定程度上提高了家庭问题的政治可见性。由于这些议题有关人民的切身利益，而欧盟委员会又不遗余力地拓展欧共体范围内全体人民的福利，因此，委员会被称为是“催化剂、教育者、影响者、研究的协调者、数据银行以及标准的制订者，”在肯定欧盟委员会为家庭政策作出贡献的同时，也应看到在推进家庭政策的发展上，委员会的努力是有局限性的。一方面，不管欧盟委员会提案的内容多么超前、多么切合民众需要，最终都要经理事会投票通过才能实现其构想。而理事会内部的一致投票表决机制，则迫使委员会必须寻找一种所有成员国都能够接受的解决方式，这就限制了委员会提出过高标准的家庭政策提案。另一方面，欧洲执委会的主席及各委员均由欧盟首脑理事会提名再经欧洲议会表决后任命。这就使欧洲执委会为获得连选连任的成功而不得不在其决策时更多地考虑国家层面的意见。这样，在家庭政策的动议形成阶段和政策执行阶段，欧盟委员会都受到民族国家的深刻影响。除欧盟委员会外，欧洲议会也是构建欧盟层面家庭政策的重要机构。

5.1.3 欧洲议会

欧洲议会的前身是欧洲煤钢共同体议会，1962年采用欧洲议会的名称。从1979年开始，欧洲议会议员由各国议会推选改为通过直接选举产生。

在家庭政策上，欧洲议会除了在立法程序中对欧洲执委会提出的提案表达意见、进行修改或拒绝通过之外，成立于1984年的欧洲议会妇女权利委员会还对家庭政策提案的形成发挥了积极作用。妇女权利委员会主要由欧洲议会内所有政治团体的妇女成员组成，她们在重视妇女权益上所采取的积极行动成为欧洲议会关注家庭政策的推动力。妇女权利委员会通过发布研究报告、提出建议和表明立场等方式，增强了家庭政策在欧共体层面的政治可见度。在1989～1994年的议会任期内，妇女权利委员会共发布了27份研究报告，内容涉及妇女卫生保健、影响妇女自由与基本权利的危害等问题。这些报告的发布使保护妇女权益逐渐成为各欧共体机构所共同讨论和关心的话题。这种良好氛围的创造，不仅有助于实现家庭内部的性别平等，而且有助于推动成员国提高对家庭的保护和支持力度。

此外，欧洲议会还设立了专司将欧洲问题告知妇女的妇女信息部和专司性别平等的平等机会部。这两个部门在妇女问题和性别问题上的工作也涉及家庭政策问题。因为欧洲议会性别平等立场的巩固与强化，对其重视家庭责任的平等分担大有益处。为促进妇女参与欧洲议会的选举，妇女信息部于1989年发起名为“妇女是欧洲的王牌”运动；为提高妇女在欧洲议会的比例和增进欧洲议会对妇女问题的重视程度，平等机会部于1994年发起名为“投票赞成欧洲议会的性别平衡”运动，1999年发起“妇女是欧洲的制胜法宝”运动。

在这些部门积极行动的基础上，1999年与2004年欧洲议会分别发布《赫尔曼报告》（Hermange Report）与《巴斯托报告》（Bastos Report），表达了欧洲议会对家庭问题的重视并提出了明确的家庭政策内容。

1999年1 月，欧洲议会首次全体一致通过了一份保护家庭与孩子的报告。因为报告撰写人是赫尔曼夫人（Marie-Thérèse Hermange），故被称为《赫尔曼报告》（A4-0004/1999）。《赫尔曼报告》提出了一种以保护孩子为核心的家庭政策思想。报告认为，欧盟层面的家庭政策应以如下原则为基础：尊重父母的选择自由，考虑家庭模式的多样性；超越只以经济利益为行动指向的方法；孩子是欧洲讨论的核心；尊重男性与女性的平等机会。为了实现这些原则，报告提出要采取以下措施与行动：在制度层面，在欧洲执委会内部创建致力于家庭事务与儿童保护的部门；建立一个专司家庭事务的部门理事会；加强欧洲家庭政策全国观察所的地位与作用。在立法层面，在不同领域，如社会政策、经济政策、环境政策、农业政策、运输政策等领域，制定家庭对共同体全部活动产生影响的声明；颁布有利于孩子身心发展的行动指南。在实际行动层面，政府机构、非政府组织与各社会伙伴之间展开积极合作，以协调家庭生活与职业生活、学前教育与学校教育的关系；在司法服务、警察机关与社会服务之间实行合作，以支持家庭生活并保护孩子。

从其原则及具体行动的内容中，可以看出《赫尔曼报告》始终将孩子视为家庭政策的核心对象，力图使孩子在从出生到成人的整个发展阶段中获得充分的保护与支持。同时，考虑到保护孩子的主要责任还是由其父母承担，《赫尔曼报告》还提出了一些支持父母完成其责任的具体措施，如针对父母的培训课程、亲职假、协调工作与家庭生活的关系等举措。这种以孩子为核心的家庭政策构想，反映了欧洲人口深度老龄化所产生的社会压力，同时也体现了欧洲议会为创建一个完整的家庭政策体系所付出的不懈努力。需要注意的是，尽管赫尔曼雄心勃勃力图在欧盟层面构建起一种得到公认并具有独立制度结构与行为能力的家庭政策，但这种设想明显超越了国家主权的接受范围。此外，虽然赫尔曼报告以欧洲议会的名义发布，但它终究只是一份学术研究成果，只代表了欧洲议会在家庭政策问题上的探索，并不能视为欧洲议会的正式议案。因此，鉴于《赫尔曼报告》在内容上的超前性与地位上的薄弱性，欧洲执委会没有采纳报告的建议，即采取具体行动构建欧盟层面家庭政策。这样，欧盟层面的家庭政策仍处于缺乏官方承认的零散化发展处境。

除了缺乏欧洲执委会的密切合作外，欧洲议会在发展家庭政策上的努力，还受到部长理事会的打击。比如，围绕关于儿童照料的第241号部长理事会建议，欧洲议会与部长理事会从1991年9月至1992年3月期间展开了激烈的讨论。欧洲议会妇女权利委员会提出，成员国应确保“公共筹资以推动质优价廉的连贯服务的发展”（Commission Proposal 91/C，242/03），并且应为照料服务提供资助并对其实行审查与监督。然而，部长理事会通过的最终法律文本却仅仅声称，应该“鼓励国家、地区和地方当局、劳资双方、其他有关组织与个人，依照它们各自的责任对创造与经营父母可支付的儿童照料的连贯服务做出经济上的贡献”（92/241/EEC）。

由此可见，欧洲议会虽然在主观层面积极推进欧盟层面家庭政策的构建，但在客观效果上这种行为努力却面临不小的障碍。欧洲执委会的拒绝配合和部长理事会的刻意抵制都是削弱欧洲议会行动成果的因素。代表欧共体整体利益的欧洲执委会与代表成员国利益的部长理事会，在压制欧洲议会的行动方面不约而同地采取相似的态度。这说明在欧洲一体化进程中，超国家机构与国家主权之间并非截然对立，它们常根据其自身利益需求而采取灵活战略。这意味着，要在欧盟层面构建一种得到各欧盟机构公认的家庭政策，就必须充分发掘各机构之间进行合作的可能性，创造并增强它们在此问题上的合作条件，以便推进政策构建的进程。除欧共体这几个主要机构外，欧盟制度外的其他行为主体也对家庭政策的构建具有重要意义。

5.1.4 有组织的利益集团

在欧盟制度外，对家庭政策构建产生重要影响的主要行为体主要包括民族国家与利益集团。由于欧盟成员国的立场与观点可以透过部长理事会、欧盟首脑理事会以及设立在欧洲执委会与欧洲议会的专家小组、政府官员得到很好的表达，因此这里就不再赘述民族国家的作用，而重点考察利益集团中多元主义模式的非政府组织与社团主义模式的UNICE、CEEP与ETUC。

1.非政府组织

非政府组织是一个由不具体数量的多样的单位“组成的自发竞争体系”。这个多元主义类型没有得到国家特别的承认、资助与扶持，它们的代表性在其所代表的门类中不具有独一无二的性质。在欧盟层面直接代表家庭利益的非政府组织有：欧共体家庭组织联盟、单亲父母家庭欧洲网络与欧洲家庭法委员会。另外，还有一些间接代表家庭利益的非政府组织：第四世界、欧洲反贫困网络、欧洲社会非政府组织平台、欧洲反种族主义网络、为无家可归者服务的全国组织欧洲联盟、国际同性恋者协会欧洲分会、欧洲精神健康、欧洲妇女游说团、欧洲青年论坛。在这些非政府组织中，欧共体家庭组织联盟、欧洲家庭法委员会以及欧洲妇女游说团发挥的作用最大。这几个组织不仅直接提出了具体的家庭政策措施与构想，而且通过与共同体机构的密切接触发挥着舆论导向与政策宣传的积极作用。

为了在欧洲层面捍卫家庭与孩子的利益，1958年，欧共体家庭组织联盟（Confederation of Family Organizations in the European Community，即Coface）成立。到20世纪90年代欧洲联盟成立后，该组织更名为欧盟家庭组织联盟。Coface认为，在欧洲层面采取的经济、社会、环境保护、消费、教育、伤残、住房、健康、农村发展等政策直接影响了家庭利益与福利。因此，有必要促进欧共体层面家庭政策的发展。为实现这个目标，Coface会在以下几方面采取行动：与涉及家庭权益的所有领域的欧共体机构保持联系，以推动其在欧盟条约中为家庭政策奠定一个决定性的法律基础；鼓励成员组织获悉欧盟发展进程以促使后者具有更多的欧洲思维；推动意见与经验的交流以及不同国家家庭组织的互助，以增强对欧共体层面家庭政策的认识。经过数十年的发展，现在Coface已成为一个拥有超过70个成员单位的结构严密的国际组织，包括作为Coface最高决策机构的管理理事会、负责执行理事会决定的执行部、由所有成员组织的代表所组成的成员大会、由成员组织的专家所组成的工作小组、负责处理日常事务的秘书处。Coface通过设在布鲁塞尔的秘书处与欧共体各主要机构，尤其是执委会、欧洲议会、理事会以及经社委员会保持了密切的联系。Coface在家庭政策上确立的崇高目标、制订的周密计划和构建的严密组织结构，使其在构建与发展欧盟层面家庭政策上占有一席之地。虽然Coface无法直接参与欧盟层面家庭政策的立法进程，但它与欧共体机构的密切接触，使其在一定程度上推动了欧共体机构采取进一步的行动。

除Coface外，1989年在欧洲执委会动议下成立的欧洲妇女游说团（European Womens Lobby）也对构建欧盟层面的家庭政策产生了影响。到20世纪90年代末期，它已拥有2 700个成员组织与游说团，这使其成为欧盟层面一种不可忽视的力量。虽然妇女游说团的主要目标是致力于保护妇女权益，但这种活动本身就带有强烈的为家庭提供支持与帮助的意味。在具体行动中，妇女游说团一方面强化自身成员单位之间的相互联系并尽力强化它们对欧洲问题的意识；另一方面发挥集体力量，以确保妇女的需求与视角成为欧共体政策中不可分割的部分。妇女游说团在平等议程上的不断追求，促使其将平等范围逐渐扩展到家庭，开始强调男女公平分担家务与儿童照料的责任。这种行动重点的变化有助于创造一种致力于家庭内部性别平等的社会氛围，可以增强欧共体从此角度出发构建家庭政策的意识。

欧盟家庭组织联盟与欧洲妇女游说团都希望欧共体政策体系中能有家庭政策的成分。它们为此进行了积极的游说和宣传，但如果不从法律上对家庭政策的地位进行确认，要想真正构建起欧盟家庭政策仍然很困难。基于这种认识，2001年9月，欧盟成员国的学者组建了独立的纯学术研究组织，欧洲家庭法委员会（The Commission on European Family Law）。该委员会的主要目标是：创造欧洲家庭法的原则，以便找到一种有利于协调欧洲范围内家庭法的最佳方式。欧洲家庭法委员会包括组织委员会与专家团：组织委员会负责决定专家团的人选以及准备与协调委员会的整体工作；专家团由欧盟大多数成员国以及其他欧洲国家的家庭法与比较法领域的专家组成。家庭法委员会认为，起草有关离婚法的欧洲原则的时机已经成熟，因此，它将致力于这方面的工作，并且将在婚姻问题以及父母责任方面颁布相关的欧洲立法。家庭法委员会的活动获得了欧盟资金的经济支持，这说明它的工作得到欧盟的承认与重视。在此情况下，家庭法委员会的研究成果有转化为欧盟立法或立法原则的可能性。

总的看来，尽管这些非政府组织在优先对象、行动策略和行动领域等方面都存在差异，但它们在有关家庭政策方面还是有着共同特点：首先，这些组织的行动领域都与家庭政策保持了直接或间接的联系。它们优先考虑的目标是保护并实现个人的基本权利。虽然没有明确针对家庭问题，但实际上还是涉及许多与家庭生活直接相关的方面，如儿童贫困、年轻人的机会、老人、病人与残疾人的状况、长期失业、性别问题。其次，这些组织都采取了推动建立家庭政策的具体行动。它们都开展或委托开展了以实践为基础的为其成员或其代表的人群谋利的研究并撰写了相关报告；它们都在地方层级建立了关注孩子的福利与协调工作和家庭关系的项目；它们都发出了反贫困与社会排斥的政治倡议。通过其具体活动，这些非政府组织不仅发挥了联系公民社会、市场与地方政治家的纽带作用，而且它们的院外游说、政治声明和建议还有助于欧盟重视并发展出一种共同的家庭政策。除这些非政府组织外，一些利益集团还直接参与了欧盟层面家庭政策的立法进程，对家庭政策产生了更大的影响。

2.直接参与社会对话的ETUC、UNICE与CEEP与多元主义类型的非政府组织不同，直接参与立法进程的UNICE、CEEP与ETUC是社团主义类型的利益集团。也就是说，它们是由有限数量的单一的、强制的、非竞争性的、科层式的、功能不同的单位所组成的利益代表体制。这种体制的利益集团得到了国家的承认或发给执照，在它们各自的门类中被赋予单一的代表权。ETUC、UNICE与CEEP这三个组织是欧共体层面力量最强大的社会伙伴组织。按照马约确立的社会伙伴程序的要求，它们具有代表欧共体层面所有社会伙伴组织，经过磋商缔结集体协议的权利。在适应形势发展的过程中，它们都对自身的组织原则、行动方针与决策程序等方面进行了调整或改革。

到20世纪90年代早期，ETUC的成员已有5200万人。1991年，ETUC以2/3的多数票通过改革，决定根据各成员单位的成员人数重新分配投票权。投票权的改革对ETUC的发展至关重要。它改变了过去平均分配投票权的方式，而将投票权按比例分配。这就意味着，拥有更多成员的西欧发达国家工会将在ETUC内部享有更大的发言权。这些国家有较成熟的工会组织与较悠久的社会对话传统，将权力向这些国家的工会组织倾斜，有利于尽快达成一致意见以便缩短决策进程。1995年，ETCU通过其成立宪章的修订，赋予最高行政机构执行委员会更大的权利，使其拥有“决定参与欧洲层面社会对话的代表名单及其行动的权限”。这样，在进行欧洲层面的社会对话时，执行委员会不需要受制于ETUC全体大会的表决程序，而拥有更高的决策能力。为了进一步增强行动力量，同年，ETCU执行委员会还首次邀请东欧国家的工会领导人作为观察员列席全体大会。这是ETUC为适应欧洲经济一体化发展进程而主动采取的促使工会权力欧洲化与民主化的尝试。1996年，EUTC的执行委员会对参与欧洲层面社会对话的领导机构及其表决方式进行了调整，宣布由ETUC设在布鲁塞尔的秘书处代替由各成员单位组成的代表委员会行使最高领导权，并且将原本的一致通过表决方式改为有效多数表决方式。ETUC权力的中心化和决策的灵活化，有利于巩固其内部的团结和强化其参与社会对话的力量。ETUC能力的增强还推动了其在欧共体层面针对家庭政策的游说活动。从20世纪80年代末开始，ETUC的妇女委员会就开始游说欧洲执委会提出为期16周的带薪孕产妇保护提案。ETUC还向欧洲执委会的男女平等机会顾问委员会派出观察员，以便及时了解欧共体的最新政策。在ETUC积极进行内部改革的同时，UNICE和CEEP也为形势所迫进行着相应的调整。UNICE是欧洲层面最大的跨部门管理组织，由代表工业雇主利益的成员国上层协会组成。到20世纪90年代中期，UNICE已吸纳了25个国家的成员协会，包括34个分支机构。随着马约确立的社会伙伴程序增强了社会伙伴组织的参与能力，为了适应这一形势，UNICE从1992年开始做出以下调整：首先，增加40%的活动预算以强化秘书处的作用。UNICE认识到，在未来的社会对话中，各社会伙伴自身力量的整合与强化对其充分发挥功能具有重要作用。因此，加强UNICE内部的领导结构，将有助于实现这个目标。其次，增强UNICE最高行政长官理事会主席的行政管理职权。一方面，理事会主席领导下的UNICE具有代表其成员协会参与社会对话的权利；另一方面，理事会主席原则上享有决定参与社会对话的集体立场和批准对话成果的权利。但如果有三个成员国投票反对，UNICE理事会主席就不能行使最终立法批准权。实际上，由于成员单位众多，要聚合三个持反对意见的成员相对比较容易。因此，UNICE的最终立法决策权还是掌握在由各成员国代表组成的理事会手中。最后，有条件的改变一致同意的表决方式。这种表决方式得到UNICE成立章程的保障，但却很难确保决策的效率。比如，1994年3月，经长期磋商后终于通过的欧洲工作理事会提案，在提交UNICE理事会集体表决时，因成员单位英国雇主协会（CBI）投票反对而导致提案无法获得UNICE批准。这种阻碍欧洲层面社会协议缔结的事例，反映了一致同意表决方式的局限性。对此，UNICE认识到，需要在尊重成员单位自主权的基础上，适当促进决策权的集中。随后，UNICE达成内部协议，使CBI可在没有否决权的前提下继续参与和社会协议有关的磋商；与此同时，CBI不受它未批准的协议约束。这实际上侵蚀了UNICE的“一致同意”原则，使之发生了潜移默化的改变。

为了适应马约后的国际形势，UNICE对其内部结构和议事程序进行了调整，形成了某种“将产生协议的决策风格”。这种风格在一定程度上也被CEEP所效仿。

与UNICE一样，CEEP也是一个代表雇主利益的欧洲组织。只是其成员组织的覆盖面更宽，从最初的能源、运输、通讯、银行业与邮政服务业等领域扩展为包括地区或社区公共机构在内的范围更广的利益团体。随着成员范围的拓宽，CEEP关注的问题也越来越多。但与UNICE不同，CEEP的成员数量并没有呈显著上升趋势。这在一定程度上削弱了CEEP作为欧洲层面公共机构代言人的代表性。鉴于自身力量的薄弱，较之UNICE，CEEP更愿意接受社会伙伴程序提供的机会，通过参与欧洲层面的社会对话来提高自身地位。为此，CEEP围绕参与社会对话，进行了一系列的调整。1994年，CEEP对其成立章程进行修订，规定自身享有参与社会对话的权利并承担相应义务。1996年，CEEP在其程序规则中新增一章，详细阐明了在社会伙伴程序下参与社会对话的程序：参与社会对话的CEEP代表团必须包括秘书长或由其指派的一名代表；代表团采取简单多数投票方式对集体协议进行表决。

与其他两个社会伙伴组织一样，CEEP的主动调整行为同样是为了使自身适应社会伙伴程序下的新格局。这样，劳资双方的组织都进行了重大的内部改革，其改革方向是使自身成为更具有行动能力的“超国家”利益团体，能够更好地参与欧洲层面的社会对话。从这个角度来看，社会伙伴组织的内部改革最终将提高社会对话的质量与频率。通过社会对话的相互接触，这三个组织的代表团之间“相互非常了解，并建立了牢固的信任与密切的联系”，这种友好氛围将推动采用社会对话途径构建家庭政策的进程。

总之，欧盟层面家庭政策的设计者除了超国家行为体之外，还包括国家行为体，以及越来越重要的超越国界的公民社会的积极成员。这些行为体的综合作用促使欧盟层面的家庭政策最终形成。但在推动家庭政策深入发展上，这些行为体就带有明显的局限性了。直至2004年，家庭政策仍属于欧盟未明确承认的政策领域。这说明，这些行为体之间存在着力的作用与反作用，从而导致欧盟层面家庭政策的发展并不顺利。