以欧盟制度为核心，超国家机构、国家、非政府组织和利益集团等不同行为主体之间进行着正式或非正式的接触。在这一进程中，各行为主体根据实际利益的考虑或相互结盟或彼此竞争。由于利益的涵盖范围非常广泛，因此以利益考虑为基础的结盟与竞争关系永远不是固定的。这就使欧盟层面家庭政策的决策机制具有多元互动、灵活多样、分享制衡的总体特征。
5.2.1 国家与超国家之间的互动
按照社会学的理解，民族国家是由自由民按其自由意志，为追求共同利益而建立的社会契约共同体。为了保证社会契约的稳定性，民族国家在其内部是“政治体中最后的和绝对的政治权威”，并且“在其他地方没有最后的和绝对的权威”。这样，民族国家公民的家庭就得到不同程度的保护与支持，从而形成了反映本国政治制度、意识形态与文化传统的家庭政策。
欧盟成员国是历史上传统的民族国家，自然也都实施了各具特色的家庭政策。它们对家庭政策的主权诉求与欧洲一体化的要求相冲突。欧洲一体化意味着，在欧盟的组织与协调下，各成员国的经济水平、社会聚合、政治制度日益趋于一致并最终形成一个新的国际实体。也就是说，欧洲一体化内在的超国家性鼓励成员国将其家庭政策决策权让渡到超国家层面。但这却是民族国家难以接受的。欧盟成员国的国家主权意识向来比较强烈。它们之所以肯让渡部分主权到超国家机构是想在一体化进程中强化自身主权的分量并分享更多的一体化成果。每个国家并不愿放弃更多的国家主权，它们都力图防止别国的政治力量进入本国国内事务的范畴。民族国家对国家主权的顽强捍卫使得“各成员国不愿让共同体的职责发展到超出条约严格的法律承诺之外；即使是条约规定的义务，也往往只是按照字面意义而不是就其精神实质来履行。”
这样，在家庭政策决策权上，民族国家和超国家机构就成为一对相互冲突相互竞争的主体。这种矛盾反映在超国家层面就是，代表成员国利益的部长理事会与代表超国家利益的欧洲议会及欧盟委员会之间的利益冲突。
首先，部长理事会与欧洲议会在政策制定中的互动。在20世纪80年代中期以前，欧盟委员会与欧洲议会几乎难以对部长理事会的权力与意志进行有效的监督与制约，这导致欧盟层面家庭政策的发展屈从于成员国的主权要求而步履蹒跚。但通过1986年的《单一欧洲法令》、1992年的《马斯特里赫特条约》以及1997年的《阿姆斯特丹条约》，超国家机构采取了新的决策程序，极大地提升了欧洲议会与欧盟委员会的权力与地位，并在一定程度上限制了部长理事会的职能，于是，国家与超国家机构日益成为一对相互制衡的力量。《单一欧洲法令》确立了同意程序（assent procedure）和合作程序（cooperation procedure），赋予了议会对理事会的初步决定提出修改意见的权利以及对立法草案的二读权。与咨询程序相比，这两种程序增强了议会在立法程序中的权力，它们都要求理事会在通过欧洲执委会提案前，必须得到议会的同意，否则就不能通过该提案。在同意程序中，议会不能对提案提出修改意见，但拥有事实上的否决权；而在合作程序中，议会可以否决也可以修改提案，因此它使议会拥有了更大的立法权力。尽管同意程序与合作程序由于应用领域的限制难以对家庭政策的立法进程产生明显影响，但这两种程序所体现的将议会修正意见纳入提案内容的倾向，还是有助于议会立法主动性和回旋余地的扩大。而议会行动能力的增强又将推动欧共体层面家庭政策的立法进程。
《马斯特里赫特条约》在一定程度上弥补了同意程序和合作程序在应用领域上的局限性。《马斯特里赫特条约》通过后，不仅同意程序中的工人自由流动领域，而且诸如内部市场的建立、技术研究与发展、消费者保护、教育、文化和健康等其他领域都可以共同决策程序（co-decision procedure）来议事。更为重要的是，《马斯特里赫特条约》确立的共同决策程序使议会在这些领域获得了对理事会决议的三读权和相当程度的否决权。在共同决策程序中，欧洲议会和部长理事会都有二读权。如果二读后双方未能就提案达成一致意见，可以召开由理事会和议会同等人数组成的调解委员会，对立法实行三读。如果调解委员会在6周内就提案取得谅解，并以议会代表的绝对多数和理事会成员的特定多数同时批准该提案的共同修改文本，提案就可获得通过。如果调解委员会不能达成妥协，则提案被视为未获通过。这种三读权，其实赋予议会拥有最终否决的权力，从而使其最终成为一个真正的合作立法机构。共同决策程序的应用，增强了欧洲议会对立法进程的影响，使其与部长理事会处于同一立法位置上，从而限制了部长理事会自由决定执委会提案内容的权力。这无疑有利于超国家机构与国家主权之间形成制衡关系。
《阿姆斯特丹条约》的颁布使这种制衡关系最终确立。《阿姆斯特丹条约》一方面以缩减合作程序适用范围的方式对国家主权做出让步；另一方面则以扩大共同决策程序实施范围的做法向超国家主权进行妥协。《阿姆斯特丹条约》之后，欧洲议会仅在欧洲经济与货币联盟内可与理事会以合作程序立法。这无疑限制了欧洲议会对立法提案的否决权与修正权的应用范围。但阿约同时扩大了共同决策程序的实施范围，使其从《马斯特里赫特条约》的15个问题领域扩展为37个问题领域。除欧洲经济与货币联盟外，在第一支柱其他领域内均按简化过后的共同决策程序立法。简化后的共同决策程序使欧洲议会在一读时便可介入，可以以1/2的绝对多数投票修正或拒绝理事会以有效多数投票通过的决议。这使得欧洲议会不仅拥有咨询权或修正权，还拥有全程的否决权。这种做法的目的显然在于通过提高欧洲议会的决策权，以限制部长理事会权力的膨胀。
以上这些立法程序的改革使得部长理事会与欧洲议会之间分权制衡的特征日益鲜明。这是欧盟为了增强自身合法性而进行民主改革的必然结果，也是超国家层面与国家层面之间互动加强的自然反映。随着共同决策程序和同意程序的应用范围逐渐增多，部长理事会的立法权力有所削弱，而欧洲议会的立法权力有所增强。这在一定程度上强化了欧盟的超国家特征，削弱了政府间主义的性质。这种联邦主义倾向的强化无疑会促进家庭政策的决策进程与政策领域的独立化倾向。
其次，部长理事会与欧盟委员会在政策制定中的互动。这两个机构是共同体的决策核心，它们需要相互依赖才可以充分发挥彼此的作用：部长理事会在做出任何决定前都需要欧盟委员会的立法提案；而欧盟委员会的立法提案要成为正式法案则必须获得部长理事会的通过。理事会和委员会之间的相互制衡代表了国家和超国家机构之间的平衡，这是欧洲一体化能够不断发展的制度保障。
立法动议权使委员会将欧共体立法方向的主要决定权掌握在自己手中。如果没有部长理事会的阻挠，委员会于1984年首次提出的亲职假提案就能够顺利通过，从而为欧共体层面构建最早的家庭政策立法。但部长理事会的否决挫败了委员会构建家庭政策的尝试。这一重大挫折使委员会明白，要想避免类似事件的再次发生，就必须对理事会的决策进程进行干预。委员会缺乏欧洲议会拥有的立法权，就只能通过别的途径来实施这一目的。
委员会派代表参与了工作小组会议、常设代表委员会会议到部门理事会会议。他们在理事会内部决策的全过程参与中，虽然无权参与理事会内部会议的表决和讨论，但可以在会议讨论期间倾听理事会代表的意见。这实际上为委员会与理事会提供了一个交流意见、加强合作、消除分歧的机会。此外，委员会代表还充分利用这个机会对理事会决策进程施加了一定程度的影响。比如，如果他们发现理事会即将做出的决定与执委会的意愿相悖，那么他们就会在立法进程的任何阶段以修改或撤回其提案相威胁。而理事会必须全体一致同意才可以不考虑执委会代表的威胁意见。在一般情况下，要想在理事会内部取得一致意见，不仅难度较大，而且会大大降低决策效率。因此，理事会通常还是会考虑委员会代表提出的建议。需要指出的是，在这一进程中理事会本身并非一个被动的承受者。它始终把持着决策进程中的最后一个环节。这就意味着，如果理事会觉得委员会提出的立法提案超越了自身对超国家层面的权力期许，那么理事会完全可以通过否决权的行使而阻止该提案转变为正式的法律规定。在这种情况下，委员会要想实现自己最初的立法构想，就必须迁就部长理事会的意志以避免与其发生直接冲突。于是，欧盟委员会往往在拟订提案时就会听取理事会的意见，并同理事会的常设代表委员会进行积极磋商。这就从内容上确保了委员会提案不会过分超越超国家机构的职权范围。
由于欧盟委员会和部长理事会分别执掌立法动议权和立法决策权，因此，这两个机构之间谁也无法取得压倒性的优势。相反，为了实现彼此的目标，它们之间的合作越来越密切，提议者与决策者的界限也越来越模糊，这有利于双方在家庭政策上达成一致意见以推动政策的进展。
虽然部长理事会与欧洲议会以及欧盟委员会之间的联系日益密切、合作逐渐增多，但不可否认的是，在家庭政策的决策进程中部长理事会才是最为关键的行为体。因为部长理事会把持了决策的最终环节，这使其掌握了决定欧盟层面家庭政策发展方向和现实成就的权力。面对部长理事会的明显优势，欧洲议会和欧盟委员会力图有所作为，因而它们不断提出家庭政策提案或建议并尽力增强超国家机构的职权范围以期突破国家主权的层层封锁。这预示着在欧洲一体化发展的道路上，国家与超国家围绕着家庭政策还会展开持续的竞争与合作。
5.2.2 超国家机构与利益集团之间的互动
在欧盟层面，除了国家与超国家机构的主权之争外，还存在超国家机构与利益集团之间的互动关系。与前者表现出来的制衡特征不同，后者更多地体现出一种合作与协调的关系。为了创造一种欧洲观念与欧洲认同，欧盟委员会有在欧盟层面建立家庭政策的意愿与动力；而为了保障各自成员的利益，利益集团虽然对此持有不同意见但都极力向欧盟机构施加影响以保障自身目标的实现。
早在20世纪50年代，利益集团与超国家机构的互动就已经开始了。此后随着超国家机构力量与影响力的增强，利益集团在欧洲层面的活动范围与活动强度也有了明显的扩展。1992年，在布鲁塞尔约有500个的欧洲协会，力量的增长有利于利益集团与超国家层面保持密切的联系。总的看来，它们之间主要存在以下两种联系方式：
第一，针对超国家机构开展游说活动。自欧洲煤钢共同体成立后，利益集团就在欧洲层面开始了游说活动。经历数十年的发展后，利益集团的游说活动在活动方式与行动目标上发生了巨大变化：在活动方式上，从与超国家机构的间接接触转为直接游说；在行动目标上，从影响欧共体的确立原则转为争取欧共体的财政支持和扩大自身的活动范围。这是利益集团基于形势变化和自身实际需求而主动采取灵活战略的结果。
利益集团的工作重心最初完全集中于国内，“主要通过各成员国对理事会施加影响。”这种间接接触的方式符合在欧洲一体化起步阶段超国家层面影响力薄弱、利益集团力量有限的现实情况。但随着欧洲一体化的发展，超国家层面的重要性与地位逐渐凸显，超国家层面所做出的决定、安排、政策等对各成员国产生了越来越大的影响。如果仍继续沿用原有的接触方式，不但难以有效保障自身利益诉求的表达，而且会因信息不畅使自身陷入更加被动的境地。这样，在布鲁塞尔建立直接针对欧共体机构进行游说或活动的部门，以便与超国家层面展开直接联系就越来越成为利益集团的当然之选。此外，随着共同体基本原则的发展成熟，如果利益集团将自身的活动重点仍集中于这些已经成型的原则方式上，显然已不适合时宜。在共同体的成立原则、启动原则和政策体系的建构等已经确立的条件下，为了使自身利益最大化，利益集团必须因势利导对自身的活动目标进行适时的调整。于是，利益集团将行动重点转为争取欧盟的经济资助与政治支持上，以便扩大自身的影响范围和活动能力。
利益集团通过直接针对超国家机构的游说活动，表达了有关家庭政策的建议和意见，这一方面构建了超国家层面的意见交流渠道，另一方面也突出了超国家机构的地位。除展开游说活动外，一些利益集团还通过参与家庭政策的立法进程，与超国家机构保持了密切的接触。
第二，通过社会对话参与立法进程。社会对话要求其参加者必须充分发挥参与调控进程的权利和义务。为了较好地履行这一职责，参与社会对话的利益集团需要具备代表本行业的专有权、高度承担责任的能力与广阔的覆盖面等特征。在欧盟看来，满足这些条件的利益集团是社团主义类型的UNICE、CEEP与ETUC。在参与社会对话的过程中，这三个利益集团不仅需要致力于反映其成员的利益、立场和意见，而且更为关键的是要凭借其影响力与组织能力保证欧盟层面社会伙伴协议的缔结、遵守与执行。这样，通过参与社会对话，某些得到官方承认的利益集团就被认真加以对待并被选择成为政治谈判的伙伴，从利益的代表者变为利益的协调者。
在家庭政策的立法进程中，UNICE、CEEP与ETUC都通过社会对话与超国家机构紧密联系。比如，它们都直接参与了亲职假协议的缔结过程：ETUC秘书处的一名委员是劳方代表团团长，UNICE社会事务委员会的爱尔兰分会主席是资方代表团团长，CEEP的秘书长则被邀请作为观察员参与谈判。在集体磋商的全体会议上，只有资方与劳方代表团团长以及集体会议主席具有发言权。这就意味着，ETUC和UNICE实际掌握了集体磋商的进程和谈判细节。由于召开有56名成员的全体大会将增大达成协议的难度，因此，所有的谈判细节实际上都由仅有7名成员的起草委员会处理。起草委员会主要由UNICE与ETUC设在布鲁塞尔的中央办公室的官员组成。因为这些官员在事务的协调处理上更熟练并且更快捷，而且他们就在布鲁塞尔的优势将大大节约集体磋商的时间成本与经济成本，因此他们很自然地承担了大量技术性的工作。此外，这些官员所具备的语言才能也使得他们在国际性谈判中更具有优势。因为在亲职假协议的磋商进程中，只有举行全体会议时才提供语言翻译服务，平时的磋商则使用好几种不同的语言。一般情况下，为了减少工作负担并提高工作效率，往往仅使用一两种主要的欧洲语言并且不提供翻译服务。这就使得只有具备相关语言技能的代表才能随时召开临时性讨论。显然英语与法语熟练并且要具备协商所需要的特定词汇和相关知识极为重要。这一切只是利益集团设在布鲁塞尔中央办公室的人员必须具备的基本技能；而对于成员国联盟的代表来说，这些要求就未免太高了。
社会对话在利益集团之间以及利益集团与欧盟相关机构之间创造了横向或纵向的有机联系。利益集团不仅可以利用社会对话进行直接对话，而且还可以借此与欧盟相关机构直接接触。通过社会对话产生的相互默认、简单接触与合作，为家庭政策的构建创造了有利条件。此外，利益集团加入欧共体层面的立法进程，也有利于增强欧盟立法程序的合法性和民主性，因而利益集团的加入“被看做是现代社会中对政治行为调控的合理的扩展”。
为了推动欧盟层面的立法向着有利于自己的方向发展，利益集团采取游说活动和社会对话的方式向欧盟机构施加影响。但这种影响并非一种单向的进程。随着欧洲一体化的进展以及共同体权限的扩展，欧盟委员会与欧洲议会逐渐增强了对合法的代表性和利益平衡的兴趣。欧洲层面利益集团的增多也导致超国家机构日益意识到，利益集团的活动可为超国家机构提供技术信息、专业知识以及广泛的跨国支持从而保障执委会提案的成功通过；利益集团与超国家层面的联系，还可表明超国家机构的开放性并借此增强其合法性。这样，为了平衡开放性及多元化与效率稳定的关系，“需要引进一种更好的程序以使人们在最初的阶段就明白提出立法的意图。”
在此动力的驱使下，欧盟机构对在超国家层面活动的利益集团采取了一种主动姿态。首先，欧盟机构通过直接的财政支持引导利益集团的发展。对于在欧盟层面进行政治活动的利益集团来说，活动舞台的扩大往往意味着要付出更高的运行成本与管理成本。如果只凭借自身力量，其中大多数利益集团都将承受难以负荷的负担，这无疑将会削弱其在欧洲层面进行行动的意愿与自主行动的能力。在此情况下，外界的实际财政支持将在很大程度上决定利益集团的发展态势。作为欧盟的预算当局，欧洲议会决定了重要的利益团体获得的预算分配。比如，参加亲职假谈判的ETUC，作为劳方代表从其创立之初就接受了欧共体有力的财政支持。这种预算分配的比例和流向对利益集团调整其行动方向及强化其行动能力具有重要意义。
其次，欧盟机构通过进程控制对利益集团进行有效的管理和引导。欧盟委员会在利益集团参与的社会对话中发挥着关键作用。所有参与欧洲层面社会对话的国际组织都是按照委员会确立的标准筛选出来的。委员会在“社会协议执行通讯”（COM（93）600 final of 14 December 1993）中，确定了参与社会对话的组织的资格条件：代表整个工业或特定门类工业，并在欧洲层面组织起来；构成国际组织的成员单位自身是“成员国社会伙伴结构的一个不可缺少的并得到承认的部分”，有参与协商的能力并且“尽可能是”所有成员国的代表；有充分的结构可以确保其有效地参与协商进程。委员会还规定，只有符合社会对话资格条件的社会伙伴才可以将其缔结的集体协议提交理事会，不具有代表性的签约方提交其集体协议的行为将受到惩罚。因此，这一参与社会对话的资格标准确立以后，各利益集团不得不进行内部调整，以求获得委员会的认可。这说明委员会把守着社会对话的大门，不仅可以决定进入集体磋商进程的组织名单，而且对被列入放行名单内的利益集团也没有放松对其行动的影响。虽然参与社会对话的利益集团可联合向委员会提出要求，使委员会暂时中止自身的立法进程而改由利益集团通过社会对话缔结集体协议。但是委员会一方面利用政府间会议扩大社会政策领域多数表决制适用范围的可能性，来迫使雇主接受“要么你们谈判，要么我们制定法律”的公式；另一方面，委员会也利用这个公式，来说服各国政府赞同多数表决制的扩大。欧盟委员会希望，通过利益集团参与的社会对话来扩大共同体在家庭政策领域的行动能力，由此可以实现规避欧盟委员会家庭政策立法创议在理事会屡遭封锁的情况，最终为欧盟委员会减负。
正是在欧盟委员会的引导之下，“早期混乱的即兴的咨询体制已经变成更制度化与结构化的利益协调模式。”参与决策进程的政策行为主体数量越多，能够结成的联盟的数量也越大。这不仅有助于在制度层面建立相互磋商机制，而且有助于政治家与利益集团上层官员达成相互妥协。
总的看来，围绕欧共体层面家庭政策的构建问题，超国家层面与国家层面及利益集团之间展开了持续的互动，其间既发生了密切的合作，又存在激烈的竞争。这种冲突中有合作的互动关系说明，超国家层面家庭政策的建设不会是一帆风顺的，它的发展必然是在挫折中前进的螺旋上升式的过程。
5.2.3 制度互动的评价
各行为主体之间在欧盟层面的竞争与合作既为家庭政策的发展创造了条件，又使它经历了挫折与挑战。而从欧盟层面家庭政策发展的现状来看，它所面临的挑战远远超越了机遇所以才导致它发展的速度与质量都不能令人满意。基于这个原因，这里对各行为主体互动关系的评价就只集中于其不足之处。
1.权力集中与民主赤字
按照社会契约论的思想，国家是由人们相互结成的契约而形成的。要确保国家制度的稳定性，就必须鼓励公众对国家行使权力的方式与方法给予普遍的支持与信任。也就是说，为了保障以契约为基础的国家能够长治久安，国家必须促使其宪法条款符合某些特定标准的同时保持其决策过程的公正和透明。这样才能使公众对国家的统治权威表示自愿服从。反之，如果国家的决策过程存在不公正、不透明的现象，就会使国家的合法性难以继续保持，其民主性也会随之大大削减，从而出现所谓的民主赤字。根据这种思想，欧共体的决策机制也必须具备相应的合法性，才会避免权力集中与民主赤字的问题。
但从共同体决策机构的权力关系、权力来源以及决策特征来看，欧共体的决策机制中还存在比较严重的不足之处。从这些机构的权力关系来看，欧洲议会、欧盟委员会与部长理事会所扮演的立法机构、行政机构与监督机构的角色都不太符合民主社会对公正与民主的普遍要求。从议会与理事会的关系来看，虽然借由立法程序改革特别是在实施共同决策程序后，欧洲议会扩大了自身的立法决策权，但共同决策程序应用范围的相对有限以及部长理事会实际上处于立法进程的主导地位，致使欧洲议会难以真正发挥立法机关的作用。从欧盟委员会与部长理事会的关系来看，虽然委员会的人员可以参与整个立法进程，但他们因只享有倾听权而无法对具体立法发表自己的意见，并且只能通过撤销提案的极端方式来干预进程。这导致委员会也难以在立法进程中充分发挥行政机关的功能。于是，部长理事会的权力得到极度强化，从而可在很大程度上操纵立法进程。由于行政机关难以真正监督与约束立法机关，因此，部长理事会的议事过程带有幕后交易和讨价还价的烙印。只有理事会最后发布的成文决议可以公之于众，其他的整个议事环节都在几乎封闭的状态中进行，一概秘而不宣。这种不受监督的集中权力，难以有效地履行政治力量代表公众、为了公众以及服务公众的责任。
从这些机构的权力来源来看，只有欧洲议会具有民选特征。但较之成员国议会，欧洲议会的代表性、立法职能和监督职能还是较为薄弱。在1979年之前，欧洲议会的议员都是由各成员国议会推举，根本不具有直接代表公众的特征。而在1979年实行了公民选举欧洲议会议员后，欧洲议会的代表性虽有所增强，但仍存在局限性：各成员国使用了不同的选举程序，而且欧洲议会里的各成员国议席数是各国相互妥协的产物。议席主要根据成员国的人口比例进行分配，但给予小国适当的照顾。
与欧洲议会的民选性质相比，欧盟委员会与部长理事会因其官方委任的性质而导致其代表性和合法性更为薄弱。成员国政府负责选择并提名欧洲执委会委员和主席，议会只具有批准或否决成员国政府提交的执委会名单的权利。理事会是由成员国政府的成员组成，即中央政府的部长或国务秘书。成员国政府借此将部长理事会塑造成争取和捍卫本国利益的最重要的场所。执委会和理事会的权力来源决定了其兴废不直接受广大选民的影响。因为不受公民监督，所以这两个机构的行动存在缺乏透明度的特征。在欧洲一体化的发展过程中，权力日益集中于欧盟委员会与部长理事会。欧盟委员会的代表、成员国政府官员与利益集团在决策程序中占据中心地位，而欧洲议会中经由民主程序被认可的代表们只能发挥咨询的功能。
从决策特征来看，欧盟网络治理的特征妨碍了一般人对欧盟体制的了解。这一特征是在欧洲一体化进程中某些社会问题逐渐普遍化的结果。由人口深度老龄化和家庭结构变化引发的巨大社会变动是每个国家都必须应对的。但“仅仅依靠一个单独层级的政府，即欧洲的、成员国的或地方的，是无法应对欧洲家庭治理当中所面临的问题与挑战。”这种复杂的形势妨碍了一般公众对欧盟决策进程的了解与认识。特别是对于新入盟的成员国公民而言，这种有着多元行为体和多种权力运行机制的复杂体系更难以理解。而老成员国的公民则认为，欧盟在决策本身、决策时机的选择以及政策范围的确定和磋商等方面都不够清晰，因而他们对欧盟的看法也大都是负面的：它是浪费、缺乏效率、不民主和深奥的官僚主义机制。
权力集中使家庭政策难以突破部长理事会的封锁，而民主赤字又使公众对建立欧洲层面的家庭政策知之甚少或者评价不高。要改变这种局面，就需要对欧盟进行成功的改革，使之更有责任、更透明、更关注欧洲公民的真正需求。
2.职能膨胀与决策效率低下
职能膨胀是欧洲一体化不断深化的副产品之一。欧洲一体化包括两方面的内涵：功能的扩展与外延的扩大。前者是指共同体机构职能的丰富，表现为共同体从最初的煤钢两类产品的共同市场发展为涵盖整个经济部门的经济货币联盟，再到包括某些非经济部门，如外交、安全、民政、刑事等政治与司法事务的职能范围广阔的欧洲联盟。后者是指共同体地理界限的扩大，表现为成员国由最初的6国增加至2004年的25国。欧洲一体化内涵的丰富，一方面显示了欧洲一体化进程中超国家性的增强，但另一方面却给超国家机构带来了严峻的挑战，使之必须能对内外形势的变化及时做出准确的反应。然而，在决策负荷和决策责任不断加重的压力下，欧共体机构难以在现行体制的框架内保证其决策的整体性与有效性。相反，欧共体机构往往在应对日益增多的行政事务和日趋复杂的内部关系方面捉襟见肘。在欧共体各机构的议事过程中，多方掣肘、议而不决、推诿扯皮等现象非常普遍。这必然会进一步降低欧共体在整体策略和综合协调上的反应速度、行为能力以及决策效率，同时也直接危及欧盟在公众中的声誉。在各种权力较量与平衡的过程中，欧洲执委会成为一个碎片化的官僚机构，它“表面上看起来是一种单一意志的单一组织，但实际上却是由不同意志组成的几个次组织所组成的集合体。”
为了避免因决策效率低下而导致民主合法性降低的问题，欧共体做出了种种改革与调整，但实际成效却较为有限。为了提高部长理事会的决策效率，1986年的《单一欧洲法令》将各国首脑会晤制度化并使欧盟首脑理事会成为欧共体的最高决策机构。也就是说，当部长理事会议而不决无法做出决定时，欧盟首脑理事会就可以行使最高决断权，以便积极推进欧盟的深入发展并为此制定相应的政治目标。虽然首脑理事会的设置有助于尽快解决部长理事的问题，但这种改革是以延长决策过程为代价的。实际上，由于在首脑理事会中同样存在各国利益难以协调的问题，因此它只是将该问题提升至首脑理事会而并没有真正解决这个问题。鉴于增加决策环节还不能有效地提高决策效率，欧共体在决策程序上进行了改革，以同意程序、合作程序和共同决策程序代替了咨询程序的重要位置。通过这三种程序扩大欧洲议会的权力，并扩大理事会特定多数决议程序的实施范围。欧共体期望通过强化欧洲议会对共同体决策的参与以增强决策的民主性；通过特定多数决策程序的广泛应用以避免一致通过表决机制的决策效率低下的弊端。但在实践当中，欧洲议会的决策权力仍然较为有限，还远未发展成为一个真正的立法机构；同时，由于部长理事会的抵制而导致一致表决方式仍然得到较为广泛的应用。这样，尽管欧共体意识到自身的问题，也在努力地进行调整，但欧共体决策效率低下的问题仍未得到明显的改善。
职能膨胀为超国家机构发展家庭政策提供了有利的条件，但决策效率低下却预示着这一政策的发展前景并不明朗。要推动欧盟层面家庭政策的快速发展，就需要以最易被人接受的方式平衡欧洲一体化的发展速度与发展质量之间的关系，以便其能实现稳步均衡的拓展。
3.差距扩大和利益平衡的困难
随着欧盟地理维度的不断扩大，欧盟成员国在政策传统倾向、经济发展水平和社会文化取向等方面的差异和差距也逐渐扩大。与此同时，随着欧盟政治内涵、经济内涵和地理内涵的不断丰富，受欧盟政策直接或间接影响的利益团体范围更宽、数量更多。在此背景下，欧共体内部的利益构成呈现出多样化和复杂化的趋势。为了协调和平衡各种利益诉求，欧共体采取了一系列措施。除了限制理事会的决策权力，提高欧洲议会和欧洲执委会的职能外，还对各利益集团的关系进行了调节。
在社会关系多元化和社会力量分散化的知识社会中，利益集团具有特殊的地位与作用。它们不仅代表了广泛的民众利益，而且积极参与了公民社会的协商进程，成为行政力量维持社会秩序的重要伙伴。在欧盟政策对利益集团影响逐渐增加的情况下，它们对欧盟层面的家庭政策产生了越来越大的兴趣。但委员会确定的民主磋商程序，使绝大多数利益群体都不能直接参与立法进程。在亲职假协议的集体谈判过程中，委员会只选择了UNICE、ETUC与CEEP三个组织作为所有利益集团的代表参与谈判，而将其他弱势群体的代表排除在外。委员会此举的目的是希望减少参与协商的代表数量从而提高达成妥协的可能性。这种为确保决策效率而部分牺牲代表性的做法遭到很多小利益集团的反对：委员会将自身建设成凡杜塞类型社会对话在亲职假协议达成之后，这种抗议也没有停止。比如，欧洲经理人与管理者联盟（European Confederation of Executives and Managerial Staff，即CEC）的成员组织联合发布声明，表达了对“这三个联盟”拒绝其他组织加入集体磋商的担忧，并且暗示，它们将拒绝执行其未参与的磋商所达成的协议。欧洲中小企业联合会（The European Union of Craft and Small and Medium-sized Enterprises，即UEAPME）的秘书长穆勒（Müller）则直接向欧洲执委会主席桑特尔（Santer）递交正式信函，宣称因为亲职假协议的签约方缺乏代表性，所以反对由它们达成的框架协议。穆勒还强调，如果UEAPME参与协商，这些问题本来可以得到解决。
尽管面临小利益集团的反对，欧盟委员会仍继续支持由UNICE、ETUC与CEEP所组成的社会对话模式。在致理事会的备忘录（COM（96）26 final）中，委员会声称，由于这三个联盟已经参与凡杜塞的社会对话，因此亲职假协议的缔结符合集体协议的有关规定。同时，委员会认为，参与社会对话的组织代表需要具备较高的素质与能力，既需要具备欧洲事务方面的专业知识，也需要掌握足够的技术知识，还需要具备良好的英语、法语或德语的交际能力。在综合权衡所有社会伙伴组织的条件后，只有这三个联盟充分符合委员会规定的参与社会对话的资格条件。于是，在亲职假协议缔结后，尽管委员会遭到了直接或间接的批评，但这并未阻止委员会将已拟订的集体协议提交理事会批准。后来理事会以全体一致投票的表决方式毫无更改地通过了亲职假协议。
这样，欧盟委员会与部长理事会凭借手中的权力强行推行了由特定社会伙伴进行社会对话的集体协商模式。虽然在这种协商模式中，社会伙伴可以相对容易地达成一致，这有利于推动欧盟层面的决策进程。然而，这种排斥了其他社会伙伴的社会对话模式，在代表性与合法性上却有所欠缺。在这种模式中，并非所有的社会伙伴都可以保障自身对民主协商程序的公平参与。这种尚欠公平的决策模式得以推行反映了欧盟民主缺乏直接实施的条件，欧盟层面的公众尚未形成。因为从社会学的角度来看，欧洲一体化应是一个文化和心理转变的过程，也是一项在被国家主权和战争分割的欧洲民众中实现社会凝聚的历史工程。而欧盟层面的社会对话模式却刻意地将公民社会的集体组织区分开来，在其内部人为地制造了分裂与隔阂。这就进一步加大了欧洲民众对欧洲联盟形成社会凝聚心理的难度。这意味着，当超国家层面试图超越各种利益差异而制定统一的家庭政策时，必然面临更高的要求与更复杂的任务。要真正推动欧盟层面家庭政策的发展，就需要在欧洲一体化进程中处理好公平与效率的关系，改变其零和特征而使之趋向正相关关系。
总之，在欧盟层面家庭政策的形成过程中，欧盟层次（欧盟委员会和欧洲议会）、国家层次（部长理事会）以及次国家层次（社会利益集团）的共同参与、相互影响，对最终的决策结果均有影响作用。虽然各层次行为体发挥作用的方式、程度和层次存在较大差异，但欧盟的决策过程体现了多方利益的汇集以及多元行为体的参与、协作和互动。各方面在利益诉求与政治地位上的博弈决定了家庭政策的发展现状和实际成果。
