欧盟层面的家庭政策都受制于《马斯特里赫特条约》之后的社会政策程序，大都需要经历法律移植的过程，并且政策的内容与其制定目标之间都存在差异和差距。基于这些共同之处，本章以亲职假指令为例，对欧盟层面家庭政策的运作模式做进一步的分析。
现阶段欧盟层面的家庭政策仍然以在职员工为主要对象，其关注的首要目标是如何缓解在职员工所面临的工作与家庭的双重矛盾问题。因此，家庭政策的制定过程不仅涉及欧盟机构内部国家与超国家之间的利益争夺，而且牵涉欧盟层面工会组织与雇主组织之间的权力较量。特别是在亲职假指令的通过过程中，利益集团通过社会对话达成协议，再由理事会通过成为共同体法律的路径正好体现了家庭政策制定进程中的多元行为体的竞争与妥协。本节就主要分析这种政策制定路径的兴起背景、确立方式及其政策内涵。
6.1.1 传统治理模式与亲职假提案的失败
在欧洲一体化自关税同盟起步，由经统一大市场直至经货联盟的过程中，自由资本主义思想逐渐成为缔约国的主流思潮。这种思想认为，民众生活水平的提高以及福利待遇的提供，应该来自于自由市场经济创造的经济增长而非公共政策的管制与分配能力。同时，由于欧盟创始国多为发达工业国家，在其国内劳资组织之间的对话以及包括公共行政当局的三方对话的历史由来已久。这些思想认识与行为传统自然在欧洲经济共同体创建时有所反映。因此，《罗马条约》在其社会宪章中并没有赋予欧共体干预社会领域事务的明确权限。在社会政策领域中，代表超国家利益的欧洲执委会只能针对“在成员国层面产生并引起国际组织关注的问题，通过开展研究、发表意见与安排磋商等方式与成员国保持密切的联系”；代表成员国利益的部长理事会以全体一致投票的方式，掌握着共同体社会维度的建设进程；代表社会广泛利益的社会伙伴则获得了在欧洲层面进行社会对话的权力，《罗马条约》第138条与第139条规定：欧洲执委会负有促进社会伙伴咨询并有利于它们展开对话的义务；确保给予双方平衡的支持；假如双方期望的话，集体磋商与协议的结论有可能转变为欧盟指令。以及在立法进程中的发言权。
欧盟层面家庭政策研究第6章欧盟层面家庭政策的运作模式在社会政策领域，这些行为体之间具有较为明显的等级关系，可以通过硬法所施加的强制力而要求成员国遵循欧盟决策，而使社会政策的执行效果较好。然而，由于在政策制定进程中严重限制了社会伙伴以及超国家机构的角色与功能，因此在立法或条约的磋商过程中，难以达成广泛的共识与信任。往往会因个别成员国行使否决权就无法形成具有约束力的决议，从而严重制约了共同体社会政策发展的广度与深度。
在社会政策进一步发展受到制度局限的同时，财政与人口压力也凸显了改革欧盟社会政策治理方式的迫切性。20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，导致西方各国高额的财政赤字，这使得福利国家不堪重负。同时，生育率下降、家庭结构变化、家庭功能衰退等现象所引发的一系列新的社会问题与政治问题，其影响的广度与危害的深度都逐渐超越了民族国家所能应对的界限。此外，新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这些压力都对欧盟社会政策的传统治理方式提出了变革与调整的要求。
多速发展的欧洲一体化格局以及沉重的政治经济压力，促使委员会开始重视欧洲一体化社会维度的建设。1983年，欧共体委员会提出的“关于亲职假及因家庭原因休假的提案”（COM（83）686 final）就反映了这种转变。委员会希望通过该提案能在欧洲层面建立一种水平较高的亲职假制度。委员会认为，大多数成员国现存的亲职假制度为就业者提供了程度不同的协调工作与家庭生活的帮助；而有一些成员国的就业者则根本不能享受到类似的权利。如果任由各国亲职假制度的自由发展，将会扩大各国的福利水平以及各国生产成本之间的差距，由此引发的“社会倾销”问题也将日益严重。这将扭曲各国经济的公平竞争，从而最终“妨碍共同市场的协调发展”。
在此认识之下，委员会在提案中提出了一些远远超过大多数成员国实施标准的内容：亲职假是一种不可转让的、父母不可同时休假的个人权利；包括从事非全日制工作的员工在内，每个员工休假的最低期限为3个月；当父母单身或孩子有生理或心理缺陷之时，假期可以延长；在取得雇主同意的情况下可以采取连续休假的方式，也可以采取非全日制休假的方式。
在这些条款中，权利个人化以及假期津贴的规定与英国的保守主义传统形成了直接冲突。以撒切尔时代的英国为代表的保守势力，坚持自由资本主义的思想，主张建立由自由市场主导的欧洲一体化。在这样的思考逻辑下，它们强调尊重各国现有的家庭政策体制，反对欧盟的超国家管理。部长理事会全体一致通过的投票方式赋予了英国充分的行动权力，使其可以凭借行使否决权，完全左右议案的通过与否。这样，在英国的反对之下，亲职假指令草案被迫搁置。
直至20世纪80年代末期，尽管共同体已经意识到在欧洲层面建立最低标准的亲职假制度的重要性，并且也采取了一些相关行动，但在传统社会政策治理模式下，自上而下的命令遭到了某些成员国的顽强抵制。要想避免类似僵局的出现，必须在决策程序上进行一些调整。
6.1.2 多层治理模式下亲职假协议的缔结
由于管制性政策必须得到成员国对其法律强制性的支持与配合才能有效实施，因此对成员国的单方面依赖性很大。如果成员国拒绝执行指令或错误执行，委员会除了诉诸欧洲法院请求裁决之外别无其他办法。同时，自1985年起，在新任欧洲执委会主席雅克·德洛尔的领导下，欧洲共同体开始重视一体化社会维度的建设。德洛尔一方面明确将欧洲社会模式看作是一个平衡经济增长与社会分配的社会模型；另一方面，他试图通过社会管理和社会对话促进社会维度建设。这样，到了20世纪90年代以后，为了更有效地保障政策的实施，并推动欧洲一体化社会维度的建设步伐，欧盟社会政策的治理精神就由单纯的硬法管理逐渐转变为强调软性管理和辅助性原则。这就要求，一方面，在目标制定时包容各国既有的体制和政策，让成员国根据自身的国情执行最恰当的政策；另一方面，以多元行为体的网络互动方式来补充单一行为体自上而下的强制服从方式。
这种多层治理方式很快在1992年《马斯特里赫特条约》的谈判中发挥了积极作用。在其他成员国一致同意的情况下，英国以选择退出的方式保障了《马斯特里赫特条约》的《社会议定书》的通过，从而为陷入僵局的欧盟社会政策开创了新的局面。这实际上解决了欧盟社会政策决策中的利益冲突：此后，英国可以不受其他成员国一致通过的社会政策的约束，而其他成员国也可以不考虑英国的反对意见而一致通过某些社会政策的提案。这无疑保障了欧洲社会一体化的进程不至于因个别成员国的抵制而陷入停滞状态。
此外，多层治理方式还成功地通过《社会议定书》引入了一种新的决策程序，即社会伙伴程序。这种新型立法方式提高了社会伙伴的地位与功能，使得劳资双方可以自行协商或在执委会提出社会政策草案时进行协商，并且通过听证和意见书表达各自的意见。当双方达成协议之后，委员会便将协议的内容送交至部长理事会，经其决议后成为正式的欧盟法规命令。只有当社会伙伴不寻求缔结集体协议之时，共同体才能采取行动。Streeck，W。（1995），‘Neo-Voluntarism：A New European Social Policy Regime’，European Law Journal 1（1），P。31.这种遵循辅助性原则的社会伙伴程序实际上暗示，成员国层面优先于欧洲层面，集体协议优先于传统的共同体立法。这说明社会伙伴程序并非是想彻底取代以往的共同体方法或是条约为基础的协议，而是想补充后者的不足之处，协助处理传统方法不易碰触或处理的领域。
在多层治理方式下，立法程序所增添的灵活性与广泛性有助于亲职假指令的通过。首先，为了促使社会欧洲的重新启动，比利时利用其担任理事会主席的机会，于1993年提出重新起草亲职假指令草案的建议。由于遭到了英国一如既往的反对，因而，直至1994年9月22日其他11个成员国代表都一致同意通过亲职假指令草案时，草案仍然无法获得通过。这说明要促使亲职假指令草案从构想变为现实，不仅需要充分考虑成员国之间的差异，而且需要引入更具有代表性与亲和力的立法方式。
其次，根据社会伙伴程序的操作步骤，委员会就亲职假问题举行了两轮磋商。1995年2月22日，委员会组织劳资双方举行了第一轮磋商，向社会伙伴代表以及其他可能受到影响的欧洲组织咨询共同体行动的可能方向。在第一轮磋商的六周时间里，17个利益团体做出了回应：支持共同体在促进平等机会问题上，至少以建议的形式采取行动。
在第一轮磋商顺利结束后，委员会于1995年6月21日发起第二轮磋商，向社会伙伴代表咨询提案的具体内容：如亲职假是一种与就业有关的权利；亲职假的长度应该至少三个月；亲职假的执行需要具备某种灵活性；休假者在休假期间的社会安全权利应该得到保障。7月5日，欧洲工业同盟与雇主联合会、欧洲公有企业中心与欧洲工会联盟共同向委员会递交了一封要求暂缓立法程序的信件。它们在信件中声称，它们决定在1995年年底达成协议，并且“希望以此证明它们有能力在协商框架下达成有约束力的协议”。根据社会伙伴程序的要求，委员会停止了亲职假协议的立法程序，授权这三个社会伙伴组织开展集体谈判。在举行了6次最高级会议之后，11月6日，这三个组织的代表成功缔结了亲职假框架协议草案。随即，它们要求委员会将其缔结的框架协议呈送给理事会决策，以使之在除英国以外的所有欧盟成员国都具有约束力。1996年1月31日，委员会以社会伙伴缔结的协议条款为蓝本，向理事会提交了亲职假指令草案。6月3日，在英国选择退出的情况下，理事会以一致投票的方式通过了亲职假指令。
亲职假指令的最终通过，除了受益于多层治理模式所创造的“多速欧洲”格局外，还受益于该模式所缔造的社会伙伴立法程序。在亲职假协议的缔结过程中，社会伙伴发挥了积极的作用：它们不仅对理事会的号召及时做出了回应，而且在随后召开的集体谈判中充分交换了意见并迅速达成了一致的协议。社会伙伴以其行动的迅速性在一定程度上弥补了部长理事会决策效率低下的弊端，并且以其代表的广泛性在一定程度上掩饰了欧盟委员会行动合法性的缺陷。无疑，这将推动敏感政策领域的决策进程，并对包括欧盟各主要机构的权力分配格局产生相应的影响。
6.1.3 政策制定中的权力分配格局
作为关于家庭政策的“欧盟层面第一个集体协议”，亲职假协议具有开创性意义。协议的签署以及亲职假指令的通过是社会伙伴程序成功实施的首个例证。它表明社会伙伴程序已从条约文本转变为现实实践。这一新的立法方式不仅增强了社会伙伴的参与立法能力，而且更为关键的是，它极大地拓展了欧洲执委会在家庭政策领域的行动能力。通过社会伙伴自动缔结协议，再经由委员会据此向理事会提交立法提案的立法路径，将大大缓解委员会与理事会的直接对立与冲突，有助于家庭政策立法提案的通过。总的看来，在后马约时代，委员会与理事会都保持了自身的关键作用，仍然是欧盟层面社会政策发展的主导者；但欧洲议会的作用却因被共同决策者社会伙伴取代而有所削减。
在《马斯特里赫特条约》之后的社会政策规则下，欧盟委员会成为重要的行为体。第一，委员会可以根据自身确立的标准，挑选有资格参与欧洲层面集体谈判的社会伙伴。委员会规定参与立法进程的社会伙伴必须具备以下资格：必须是跨行业或与特定部门或门类有关的在欧洲层面组织起来的协会；这些协会必须由“成员国社会伙伴结构中”的成员国国内组织所构成；该组织要具有进行集体谈判的能力并尽可能成为所有成员国的代表，它们必须具备适当的结构以确保自身参与咨询进程的效率。委员会规定的这些原则为欧盟层面的利益团体指明了发展方向，为构建新的欧洲层面的社会伙伴关系奠定了基础。第二，委员会在集体谈判的进程中发挥了重要作用。尽管没有直接参与集体协商的进程，但委员会为社会伙伴提供的文件却构成了集体谈判的起点及社会伙伴进行对话的基础。此外，通过在集体谈判中发挥重要作用的委员会官员，委员会不仅掌握了有关磋商进程的信息，而且还可以借由委员会官员对磋商进程施加影响。比如，在亲职假协议的集体谈判中，尽管委员会并未正式派出代表，但充当“中立裁判人”的秘书及集体谈判的主席就是委员会的雇员。第三，委员会在选择适当法律工具以执行集体协议的进程中发挥了积极作用。亲职假协议并未明确规定采取何种共同体法律形式以贯彻集体协议，仅要求以“理事会决定”的方式执行集体协议。委员会利用这个机会，建议理事会选择具有强制力的指令形式。在提交理事会参考的法律意见中，委员会认为，鉴于签约各方的代表性及其要求、协议条款在共同体法律中的合法性、社会协定条款对中小型企业的适当性等因素，总之，通过以上种种方式，委员会巩固了自身在社会伙伴程序中的核心地位。
在社会伙伴程序下，部长理事会的立法权受到一定限制。共同体层面协议的执行应根据“特定的劳资双方及成员国的程序与实践”或“在委员会提出的提案基础上采取理事会决定”的方式。这意味着理事会仅能贯彻以委员会提议为基础缔结的集体协议，它对社会伙伴缔结的协议只能接受或拒绝，而不能进行修改。但是，这一条款并不意味着部长理事会要被迫执行并不符合其意见或观点的集体协议。与欧洲议会相比，理事会在将社会伙伴协议转变为共同体社会政策的进程中发挥了重要的作用。比如，“亲职假协议”仅就即将建立的亲职假制度的框架内容达成了一致意见，而对于在欧洲层面采取的具体立法形式则还需要理事会决定。此外，委员会提出的所有议案必须经理事会表决通过，才能上升成为欧盟的社会政策。这样，理事会除了可以设定议程的优先次序之外，还对法律草案享有最终决定权。在理事会表决中，除程序问题适用于简单多数表决制以外，理事会根据家庭政策具体措施的不同应用领域而分别采用有效多数表决制与一致同意表决制。特别是在实行第二种表决方式之时，单个成员国的否决权就可以阻碍议案的通过，从而达到控制家庭政策发展方向与涵盖范围的目的。
与委员会作用提高相比，社会伙伴程序对欧洲议会产生的负面影响最大。在社会伙伴程序中，欧洲议会基本丧失了立法功能，仅获得发表意见的有限机会。而欧洲议会所发表的意见对于协议框架最终文本的选择并不具有实质意义。比如，在1996年3月14日举行的亲职假协议集体谈判的全体会议中，欧洲议会对亲职假协议表示了欢迎的态度，并对亲职假协议的内容、法律工具以及执行等问题发表了意见。在后两个问题上，欧洲议会与其他共同体机构的看法差别不大：都支持法律工具的灵活性以及执行方式的法制化。但是，在协议的内容方面，欧洲议会提出了比其他机构更为超前的认识。议会认为还有四个问题没有或没有充分地包括在协议中：足够的财政支持、延长假期中享受权利的时间、为了提供新的临时就业机会而促进休假工人的替代、休假期间获得社会安全津贴的权利。基于这些观点，欧洲议会认为，为了促使亲职假协议在性别平等方面发挥积极作用，共同体立法应在这些方面对协议的内容进行补充和完善。然而，理事会后来通过的亲职假指令的内容根本没有反映欧洲议会的这一意见。这说明欧洲议会在全体会议中所表达的意见，其实对集体谈判的进程并无明显的推动作用。
在社会伙伴程序下，社会伙伴通过开展欧洲层面的社会对话，表明了自身致力于解决与民众日常生活密切相关的问题的意愿。社会伙伴程序的应用有利于将权力从理事会下移到社会伙伴。这一权力结构的分化与变动，以社会伙伴对欧洲层面决策的参与、意见的自由交流以及部分公民利益的表达为主要特征。这些特征在后马约时代表现得尤为突出，这有助于保持欧盟政治体制的活力。一方面，在单一市场与欧洲经济一体化压力之下，社会伙伴程序成为建设新的欧洲社会关系体制的起点，为其他类似协议的达成提供了一种借鉴。“欧盟委员会的）提案为社会议定书的付诸实施提供了机会。这些协商使我们能够验证从A到Z的程序，即从下往上到达理事会决定的程序。”Falkner，G。（1998），EU Social Policy in the 1990s。Towards a corporatist policy community，P。117.另一方面，社会伙伴参与欧盟层面政策的动议与发展被视为欧洲社会模式的要素之一，有助于克服欧盟民主赤字问题。
总的看来，虽然社会伙伴与欧洲执委会对家庭政策立法进程的影响力与控制力较之以前有所增强，然而，这并未从根本上改变部长理事会“一枝独秀”的权力分配格局。此外，通过亲职假协议所确立的社会伙伴程序，也并未完美地解决欧盟层面家庭政策立法中的民主合法性问题。
6.1.4 决策进程中体现的局限性
社会伙伴所缔结的亲职假框架协议仅列举了一些最低标准的条件，成员国甚至是次国家行为体都能决定进一步的具体细节。以亲职假协议为蓝本的亲职假指令，也具有同样的细节扩展与内容充实的要求。因此，将社会伙伴程序广泛运用于家庭政策领域的其他具体措施立法，其决策进程处于从超国家层面向国家与次国家的水平转移以及从部门间向部门内甚至可能是企业层面的垂直转移之中。决策层面的下移与丰富被某些学者认为增强了共同体的“民主性”与“合法性”而备受赞誉。但是，社会伙伴程序的制度倾斜及其制度约束环境却制约了其积极作用的进一步发挥。
第一，向雇主方向的制度性倾斜。虽然社会伙伴程序为劳资双方参与决策提供了一个共同的平台，但在此框架下，劳资双方所拥有的资源、信息、组织程度大不相同，这导致双方在谈判中的地位与影响也很不相同。劳方通常可以在成员国层面的集体谈判中获得结社自由、罢工权力以及社会伙伴自主权等方面的支持。然而，在欧洲层面，工会缺乏其在国内层面所能运用的交易权力，比如结社自由没有宪法依据、在欧洲范围举行罢工或停工等行动缺乏实现的可能、工会组织没有选择协商议题的自由。此外，欧洲工会联盟的组织原则遵循欧洲一体化的“政府间主义”逻辑，它没有吸纳各国工会会员直接加入为会员，而是由各国总工会在欧洲级的代表组成。在这种情况下，欧工联书记处采取了削弱各国总工会的职权以扩大自身权力及职能的工作方式。这导致其内部关系常因为各国总工会的抵制而变得紧张。相比之下，代表资方的欧盟层面的利益团体拥有更多的资源与力量。这样，劳资双方在社会对话中的谈判力量具有本质上的不平等，雇主组织没有参与欧盟层面集体谈判的义务，工会也缺乏实际权力强迫雇主组织参与磋商。欧盟的社会协商制度结构偏向资方，而谈判的运用可能促使这种不平等进一步强化。资方代表就在社会对话的框架之下实质上处于主导地位，从而导致集体谈判的结果更有利于资方。
在亲职假框架协议的谈判中，劳资双方对协议的具体内容持有不同的态度。总的来说，资方支持较低标准的亲职假制度，劳方则赞同较高标准的亲职假制度。在劳方缺乏与资方抗衡的力量的情况下，资方的意见大都在框架协议中得到反映。如协议中未提及最低标准的津贴或收入；工人必须以完成一段时间的工作或服务作为休假的前提条件；雇主可因“与事业运营有关的合理原因”延迟假期的批准；小企业可以设立特殊的亲职假安排以符合其正常营运的需求。这些条款是雇主组织优势地位的现实反映，是劳方组织因力量薄弱而导致的巨大失败。这种表现于亲职假协议中的制度倾斜不仅阻碍了劳方利益的实现，而且不利于共同体范围内公平原则的实施。而正确处理公平与效率的关系是欧洲一体化取得巨大成就的原因之一。因此，社会伙伴程序所潜藏的不公平因素，将难以保障欧洲一体化的深化与拓展。
第二，有限的代表性与合法性。亲职假协议要应用于所有的就业关系。为了满足充分代表性的要求，签约方必须有资格在共同体层面代表所有门类的企业与工人。欧洲工业同盟与雇主联合会、欧洲公有企业中心与欧洲工会联盟这三个组织垄断了行业间的社会对话，但是它们并未具备充分的代表性。首先，这三个组织并非代表广泛的利益，而只代表了其成员的特殊利益。在扩大欧盟治理合法性基础的尝试中将社会伙伴纳入立法进程，结果却导致更大程度的排斥，甚至是竞争性的精英优越论。
至于社会对话的合法性，如果根据欧盟《治理白皮书》所提出的透明度、效率与产出等标准判断的话，结果也不能令人满意。欧洲集体谈判是一个秘密的进程，并且对谈判进程的具体内容几乎没有什么文件记录。至于社会伙伴参与决策的其他方面的记录就更少。在效率方面，社会伙伴程序的得分也不高。集体谈判不仅耗费时间而且可能最终毫无成果。比如，家庭政策中的固定条件工作协议就经历了长达16个月的集体磋商却仍然无法达成一致协议。从工会的角度看，社会对话的成果也令人失望。从数量上看，20世纪90年代，在该程序下仅有3项行业间协议与1项部门间协议以指令的形式转化为共同体立法。从质量而言也不令人满意。在亲职假指令内容中，不具约束力条款的数量（9条）超过了具约束力条款的数量（7条），而且指令中还包含了一些进一步降低指令要求的例外或减损条款（5条）。指令的硬法条款所规定的休假标准，还远低于成员国现行亲职假规定的水平。
社会伙伴程序有限的代表性与合法性，进一步强化了欧洲层面利益代表的不对称性。此外，由于欧盟还没有发展成一个强大的国家，其有限的物质资源与强制性资源导致其既难以吸引有组织的利益集团的注意力，也难以影响这些利益集团的行动计划。因此，资方利益代表可以无视委员会想要它们和劳工、消费者等不同利益集团之间达成妥协的想法。这样，致力于推动欧盟层面家庭政策的欧洲执委会，就难以依靠这种立法方式来获取或增强自身的超国家权力。无疑，这将阻碍欧盟层面家庭政策的发展势头。
尽管社会伙伴程序存在上述不足，但到目前为止它仍然是欧盟层面家庭政策发展的主要方式。在欧盟仍将家庭政策视为主要由成员国发挥主动性的政策领域的前提下，通过社会对话缔结集体协议再上升为共同体立法的路径，顺应欧盟政体的内在要求，即符合欧盟“制度强势、行为体弱势”的结构特征。借由社会伙伴程序，欧盟层面的行为体有了较大的运作空间与协商余地，这有助于欧盟层面行为体对欧盟层面的政治运作与政策结果施加影响。一方面，社会伙伴的直接参与具有自下而上的特征而赋予该程序“民主”的特征；另一方面，欧盟机构的积极作用并未超越辅助性原则而赋予该程序“合法”的意义。在具备民主性与合法性的条件下，社会伙伴程序在一定程度上推动了欧盟层面家庭政策从弱到强、从零到整、从手段到目的的不断发展。
需要指出的是，依靠社会伙伴程序发展家庭政策立法的路径，具有相当大的局限性。第一，社会伙伴程序的制度倾斜与有限的代表性及合法性，难以真正保障劳动者的权益与福利。此外，由于《马斯特里赫特条约》实际上并不允许工会在欧盟层面就自由结社、罢工、薪资等议题展开劳资谈判，因此，社会伙伴程序真正应用的领域并不宽，所能达到的效果也比较有限。第二，参与社会伙伴程序的集体组织，集中于以工业为主的雇佣双方。因此，其发展起来的家庭政策措施主要在于缓解工业劳动者的双重负担问题。在工业之外的劳动者以及越来越多的失业者群体则被排斥在欧盟层面家庭政策的对象范围之外，难以公平而全面地享受到欧洲一体化所取得的进步成果。因此，如何在全球化经济竞争的挑战下，兼顾公平与效率地处理市场整合后日益浮现的社会议题，并在现有的制度架构下充分发挥社会伙伴的能动作用，就应成为欧盟层面家庭政策决策者所关注的焦点。
