从欧洲一体化的实际发展格局来看，要满足新功能主义和政府间主义所提出的欧盟层面家庭政策的发展动力要求，存在这样一些不利条件：共同体制度的缺陷、公众效忠转移的困难以及成员国主权让渡的有限性。这些因素的现实存在削弱了家庭政策发展为共同体一个明确政策领域的可能性。
7.2.1 共同体制度的缺陷
新功能主义认为一体化具有自我扩张的特性，能够从一个领域自动外溢到其他相关领域，从而最终导致一体化的功能、政治以及地理等方面都发生外溢效应。此外，欧盟机构出于自身利益，对于把家庭政策扩大到欧盟层面也具有浓厚的兴趣。但欧洲共同体制度上的某些缺陷却限制了一体化外溢效应的发挥。
1.缺乏广泛能动的法律体系
家庭政策是行政机关颁布的强制法令、规章与条例。这些法律形式以其强制性与约束力对家庭资源与家庭行为产生了巨大的调节作用。欧盟层面的家庭政策因为源于欧盟法的直接效力、直接适用与最高效力原则而保障了自身的超国家性，从而为其权威性与合法性奠定了基础。但欧盟立法自主权的有限性、法律调整范围的狭窄性以及法律执行的软弱性不仅削弱了家庭政策的超国家性，而且制约了超国家机构将外溢效应直接扩展至家庭政策领域。
首先，欧盟有限的立法自主权。欧盟缺乏完全的立法职能，其立法活动不可能脱离成员国政府的同意与合作。在立法程序中，虽然立法动议权和参与立法权分别归属代表超国家利益的欧盟委员会与欧洲议会，然而最为关键的表决权却由代表成员国意志的理事会把持。这就意味着欧盟法律的适用范围、法律效力与实施原则均受到理事会意志的操纵。在这种情况下，成员国的态度与立场就成为欧盟层面家庭政策发展的关键因素。大多数成员国都将家庭政策视为国家对内主权直接管辖的领域，因而对超国家层面政策的发展保持着高度的警惕甚至敌视的态度。这就导致了所有的基础条约中都没有直接提及家庭政策，家庭政策的发展只能遵循辅助性原则的规定，首先应由各成员国自行其是，而欧盟的立法、决策及执行措施只处于辅助地位。由于辅助性原则在适用上具有较为明显的能动性与不确定性，这就严重阻碍了家庭政策领域有新的一体化进展，甚至可能侵蚀已取得的一体化成就。此外，虽然欧洲法院在几十年的判例中已经处理了许多有关家庭政策的问题，并且在判例中确立了直接效力原则和优先地位原则等有助于增强家庭政策超国家性的行为准则。但当这些原则与辅助性原则发生冲突时，也必须首先服从辅助性原则的规定，这就进一步削弱了家庭政策的法律基础。
其次，欧盟法狭窄的调整范围。欧盟仅具有成员国转让的部分权力，只能在条约规定的范围内行使这些权力。目前欧盟法主要调整的是与经济货币联盟有关的社会关系，法律只规定了保障基本人权的原则。由于家庭政策并未被列入共同体的调整范围之内，因此想要将家庭政策也明确地纳入欧盟法的调整范围之中，超国家机构就必须履行举证责任，提出在欧盟层面构建家庭政策的充分理由。欧盟委员会需要在其立法与决策动议中撰写专门的引言来说明家庭政策立法与决策的理由和必要性。尤为重要的是，委员会要说明较之于成员国的行动，欧盟层面行动的规模和效果能更好地达到特定的目标。这就要求先从成员国的角度看其行动的手段，如财政手段、中央或地方立法、劳工协议等是否能发挥效力；然后再评估欧共体行动的效果，如规模、跨国性、紧急状态、不作为的后果等是否比成员国的相应行动更好。在欧盟委员会提出家庭政策动议后，理事会和欧洲议会各自在讨论和决定立法提案时不仅要考虑提案的实质内容，而且还要研究辅助性原则的适用问题。要突破这些行为原则的限制以扩大欧盟法的调整范围，必然面临巨大的困难。
最后，欧盟有限的法律执行能力。从欧盟法的生效实施看，欧盟缺乏行使其权力的下属机构，它必须尊重和依赖成员国政府机构的执行能力。因此，欧盟层面的家庭政策通过之后，只能委托给成员国的行政当局来实施。而如果欧盟委员会对成员国政府的法律执行情况产生疑问，双方发生争议之时，具有司法裁判权的欧盟法院及其下设的初审法院只能对争议做出裁决。然而，即便是成员国政府或私人对欧盟法律规定的违法行为得到了明确界定，但其所承受的惩处或威慑压力也是相对有限的。对违反欧盟法的成员国，《马斯特里赫特条约》规定可以对其处于罚金和逾期罚款。但这只是一种非常备性的补充手段。对私人违反欧盟法的制裁，一般也只是课以罚金，并且是由成员国当局执行。由于裁决的执行仍然交由成员国有关机构负责，因此，如果成员国当局拒绝执行裁决的内容，欧盟法对此并无更有效的制裁办法。欧洲经济共同体条约第169条和第170条规定，欧共体不能到欧洲法院起诉拒不执行裁决的成员国，也不能要求后者执行裁决，而只能采取允许受害国集体报复的做法。隋伟：《一种独特的法律制度——论欧洲联盟法的性质》，载高尔森选编：《南开国际经济法论文集（续集）》，天津人民出版社1997年版，第135页。欧盟法执行环节的薄弱性难以保障家庭政策的有效实施，也因此限制了其法律效力的提升。
2.缺乏强大的福利国家
家庭政策属于福利国家的社会政策，它的实施必须以福利国家所具有的雄厚物质基础为后盾。在民族国家的层面上，现代福利国家已经成为战后资本主义发展“黄金时期”的内在组成部分。通过福利国家所建立的社会保护网，家庭可获得由政府提供的各种津贴与服务。虽然由于福利体制的不同，这些福利在筹资方式、分配原则、运行机制上存在着一定差异，然而，普选民主制和社会保障制的结合使得家庭享受福利被普遍融入了公民的权利观念，成为他们评判社会公平的一个标杆。在公民行使选举权利的进程中，家庭政策的开支逐步攀升。
在家庭政策开支的刚性需求日益膨胀的条件下，虽然经济全球化与欧洲一体化已在相当范围内促成了商品、劳务、资本和人员的自由流动，已在相当程度上冲击了相对封闭的民族福利国家社会模式，但由于欧洲共同体缺乏民族国家所拥有的强大福利国家机制，因此它难以运用增加家庭政策开支以获得公民直接支持的合法性方式。与福利国家相比，欧洲共同体所具有的再分配功能微不足道。福利国家或者根据再分配原则制订非缴费性的社会救助计划或者根据保险原则制订社会保险计划，并借由以此积累的巨额财富向公民提供高福利。相比之下，欧共体尚无法直接运用这两种途径。
首先，欧共体浓厚的国家间合作特征，难以确保其有能力获得充足的资金来源。欧共体远未建立成熟而强大的税收调节机制与收入再分配机制。共同财政的决策权力主要集中在国家间性质的部长理事会手中。这就导致欧共体无法直接向欧洲公民征收劳动收入所得税和资本收入所得税，也无法直接向雇主和雇员征收保险费。因此，欧洲共同体的预算仍然十分有限，远不足以实行现代福利国家意义上的再分配措施。其社会基金的唯一来源是共同财政收入，包括进口的关税和农业税、成员国的部分增值税、1988年规定的基于成员国国民生产总值的资金来源。这一自有财源很显然是有上限的。比如，1993年欧盟的岁入总额为821亿美元，岁出为845亿美元，仅为当时12个成员国国内生产总值的1.3%。这个“上限”不仅威胁到欧共体的生存，而且也决定了欧共体所能提供给社会基金的资金规模。经过几十年的发展，欧共体共同预算在其规模的顶峰时期，按规定也未超过其国内生产总值的1.4%。而欧洲一个主权国家财政占国内生产总值的份额一般都在40%以上。张健雄：《欧盟的经济政策概论》，中国社会科学出版社2006年版，第271页。财政收入的微薄严重制约了欧盟家庭政策的扩张态势。
其次，欧洲共同体偏向农业发展的财政支出机制，难以保证家庭政策获得充足而持续的资助。面对众多的社会问题，共同体有限的资金来源必须投向与一体化关系最密切的领域，如农业、地区发展、反贫困、反 社会排斥等。在共同财政的各项开支中，共同农业保证和指导基金在很长一段时间内占共同体财政总支出的2/3强。20世纪90年代以来共同农业政策的全面调整，虽然使欧盟大幅削减了对农产品的补贴，但农业开支仍占总开支的大部分。因为农业问题事关一些成员国的国家利益，是欧洲一体化的基本支柱与主要纽带。欧共体的每一次扩大都会引起欧共体农业劳动力规模和结构的变化。特别是2004年欧盟东扩后，农业人口与农业比重的急剧增加，极大地增加了欧盟在共同农业政策上的财政开支。如果贸然在共同农业政策上实施根本性的变革，很有可能因触犯某些成员国的国家利益而阻碍甚至中断欧洲一体化的进程。而与农业问题相比，包括家庭政策在内的社会问题并不是共同体的依托。因为社会问题如果不能在欧洲层面解决，完全可以交由成员国自己决定是否解决或是否采取积极的解决态度。因此，限于共同财政所能提供的资金规模，用于家庭政策的社会基金只能是杯水车薪，这极大地限制了家庭政策的运行效果。
3.缺乏强大的政党政治
家庭政策的扩展取决于政治力量之间的关系。民族国家的政府受到依照左右翼格局而形成的政党政治的制约。政党在民族国家的运行已有数百年的时间，其成员的广泛性、理论的完善性、组织的严密性以及适应形势的灵活性成为保障其在政治竞争中发挥表达、集中、融合、教育和治理功能的关键因素。各政党从各自的意识形态出发，以民主社会主义、自由主义、保守主义或者“第三条道路”等思潮为理论指导，把家庭政策的建设与发展以及国民福利的不断增进视为政党竞选和执政纲领中的主要内容之一。为了兑现竞选时的承诺或为了争取更多的选民，各政党不约而同地将家庭政策当作进行相互博弈的筹码。在争取更多的选民的过程中，当家庭政策的福利水平低、范围窄、保障不足时，社会主义性质的左翼政党或社会民主党会站出来，制定一系列提高福利保障水平的政策，恢复和增进民众福利；而当福利保障水平过高、范围过宽、保障过度时，资产阶级政党、右翼政党或保守党必然会抨击现行政府的家庭政策，并在取得执政地位后，大幅度削减政策开支、严格家庭政策的受益资格、削减福利保障项目、降低保障水平。这样，各政党的轮流执政往往使家庭政策所提供的福利水平在上升与下降之间交替变化，并在达到顶点后逐渐回落，从而促使家庭政策的福利水平呈现一种波浪式的发展轨迹。在这一过程中，各政党以竞选为目的而彼此之间在家庭政策上的互相攀比或打压对维持较为稳定的社会保障水平发挥着重要作用。
与民族国家的政治结构不同，欧盟的执行机关是以国家而不是以政党为基础任命的人数固定的欧盟委员会与部长理事会。由于不受直接选举带来的职位撤换的威胁，因此这些机构的成员本身并不承受民意的直接压力。虽然从理论上来说，经由直选产生的欧洲议会可以对欧盟委员会提出“弹劾动议”，只要2/3的投票议员赞成该动议，动议就宣告成立从而迫使欧盟委员会全体成员立即辞职。然而由于这一举动会产生较大的负面影响并且欧洲议会仍然无法选择新一届的委员会委员，因此这条规定在实际运行中很少真正发挥作用。在缺乏民意监督与政治力量制衡的情况下，发展家庭政策就几乎完全成为某些欧盟委员会委员的个人行为。家庭政策只能依据这些委员在委员会中的不同分量以及个人能力而获得不同程度的发展。
至于欧盟层面的政党，即活跃在欧洲议会中的议会党团和议会外的跨国政党联盟，它们在活动历史、组织机构、民意基础等方面都与民族国家层面的政党存在较大差距。欧洲议会直至1969年的海牙首脑会议之后才实施直接选举。这一面向成员国所有公民的选举因未获得选民的积极响应而常被称为“二流选举”。这就使跨国政党联盟逐渐沦为一个提供信息与竞选资料的情报中转站。欧洲议会的地位以及欧盟内部党派组织的力量都存在很大缺陷，这导致欧盟层面家庭政策难以获得与国内层面家庭政策同样的扩张机制，难以通过政党竞争而取得福利水平和保障范围的扩展。
按照新功能主义者的观点，强大和稳定的超国家机制是推动家庭政策领域发生外溢效应和塑造家庭政策共同利益的有力保障。然而与民族国家的家庭政策的发展水平相比，欧盟法律体系的不完备、财政资源的不充足、政党政治的不完善等缺陷愈发突出了欧盟层面家庭政策的不足之处。这导致欧盟对家庭政策的影响能力和控制手段仍然较为薄弱，这种局限性又使得各国政治力量在很大程度上并未将发展欧盟层面的家庭政策作为利益竞争的工具与手段，而仍将其竞争舞台集中于国内市场。这样，在欧盟层面就难以产生实施家庭政策的强大政治动力，从而导致家庭政策很难超越民族国家层面而上升至超国家层面。
7.2.2 公众效忠转移的困难
按照新功能主义的观点，如果超国家组织策略地运用领导艺术以提升共同利益，那么人们会逐渐将对原先权威的忠诚转移到这个新的机构中来，从而为新机构的政策活动增添合法性与前进动力。然而，公众效忠的转移并非仅取决于超国家机构的活动，而是更多地取决于民族国家政府的“治国艺术”。因为“诱使公民将其忠诚托付给国家、国际或超国家治理机构的所有因素”的效忠，不仅要求被统治者付出忠诚、信任与服从，而且还要求统治者与被统治者之间能达成由安全与支持所组成的交易。也就是说，被统治者需要以服从和支持为代价换取自身受保护的权利，而统治者则需要以提供安全为代价换取至高无上的决定权。
在权利与义务的要素结合中，超国家层面与公民之间联系的深度与互动的频率都远远不及国家与公民之间的关系。国家形成与发展的根本是公民的支持，而公民安身立命的依靠则是国家的保护。具体来说，国家是按照以下四个阶段构建而成的：第一个是国家形成或渗透阶段，是在精英层面实现政治、经济与文化统一的时期；第二个是民族构建或标准化阶段，即促使正在形成中的政治体制融入大众的时期；第三个是参与阶段，即通过政治权利的扩展来激励大众日益参与到政治体系之中；第四个是再分配阶段，即主要通过社会权利的扩展来推动国家的发展。在第四个阶段，“再分配机制的增长、公共福利服务的构建、通过消极的累进式税收以及积极的从富裕阶层与地区转移到贫困阶层与地区的经济条件平等化的全国政策的发展”对国家的形成尤为重要。
鉴于家庭政策的重要作用，民族国家有义务也有责任出面帮助家庭应对后现代社会所造成的社会风险。而受惠于家庭政策的公民自然也会支持民族国家的政策举措。这样，民族国家通过为公众提供一系列保障而获得了公众对法律的遵守、对税金的缴纳、对政治经济活动的参与。在能持续得到直接实惠的情况下，公众会认为政治精英在欧洲层面所从事的政治活动可能增加自身福利或至少不会削减自身福利，因而将一体化视为一件好事或者至少是一件不值得过多担忧的事情。
从以上的分析我们可以看出，欧洲公众对权威的忠诚是双重性的，包括对民族国家及其政治精英的首要效忠以及对欧共体或欧盟的次要或从属（derived）效忠。前者是一种权利与义务相结合的关系：公众有赞同民族国家政策的义务也有作为民族国家公民的权利；民族国家则有向公众提供保护的义务也有获得公众支持与肯定的权利。后者则不具备如此紧密的权利与义务的结合关系，它的存在与发展都依赖于公众的首要效忠并且与之呈现正相关联系。也就是说，公众对欧洲的效忠来源于对成员国的效忠，在经历了战后的恢复与繁荣之后，20世纪70年代的石油危机就曾对欧洲经济造成了重创。到了90年代初期好不容易摆脱危机的欧洲经济与社会又面临了严峻的挑战。
欧盟经济增长速度逐渐落后于其他区域集团。20世纪90年代前7年，东盟、北美自由贸易区、拉美南方共同市场、南亚区域联盟等区域集团的平均增速都远快于欧盟。而1997年欧盟经济增长速度为2.6%，1998年为2.9%，1999年下降了0.8个百分点仅为2.1%。经济衰退的严重形势必然影响市场对劳动力的吸纳能力，导致失业率居高不下。欧盟平均失业率在90年代以来一直维持在10%以上，并呈现出不减趋势。根据欧盟1996年5月份的统计，其成员国的平均失业率为10.8%，远远高于同期的美国5.6%的失业率与日本3.6%的失业率。周弘主编：《1996～1997年欧洲发展报告》，中国社会科学出版社1997年版，第79页。欧盟的失业问题已经在相当程度上摆脱了经济周期的影响，成为经济、社会运行中的结构性问题。此外，全球经济低迷的阴影已经波及欧洲，由于对亚洲的出口的减少等原因，加之欧元问世后的疲软，使欧洲各国承受着空前的通货膨胀压力。不管欧洲中央银行采取何种政策，都将对各国产生直接影响，从而影响到经济一体化进程。
在失业问题成为欧洲社会发展痼疾的阴影下，人们的生活水平和消费习惯都受到严重影响，心理上也倍感压抑。由此便产生了就业者与失业者、富有者与贫困者、本国人与外来移民之间的裂痕与矛盾。与此同时，欧洲各国的社会冲突、劳资纠纷、集会示威、党派之争也更加频繁和激烈。经济社会动荡的局面导致欧洲公众对欧洲一体化的支持从1991年以来呈下降趋势。但在随后的发展阶段，政治精英也意识到，如果缺乏大众的支持将难以保障一体化机制的可持续发展。因此，欧盟委员会试图通过宣传“共同危机”、树立欧洲形象并构建欧洲认同来唤醒公众的共同意识以便在欧盟层面发展相应的政策措施，然而这一尝试并不十分成功。“大多数公民理所当然地把欧洲联盟计划看做是不民主的技术官僚怪物，而不是看做是在未来取代他们的民族国家的东西。”[德]汉斯——彼得·马丁、哈拉尔特·舒曼，张世鹏等译：《全球化陷阱：对民主和福利的进攻》，中央编译出版社1998年版，第301页。
这种不信任感具体表现为以下两个方面：其一，欧洲议会选举的投票率呈逐年下降趋势。1979年成员国参加欧洲议会选举的比例平均为65.9%，到1984年为63.8%，1989年为62.8%，1994年降至58.5%。然而，如果将参与欧洲议会选举的人员比例与参加国内选举的人员比例进行比较，我们会发现这两者之间的差距非常明显，而且前者的比例远远低于后者：在英国这两者的差距竟然高达41个百分点、荷兰为35.2、丹麦为35、德国为23.6、葡萄牙为24.9、法国为30、爱尔兰为16.3.Blondel，J。，Sinnott，R。Svensson，P。（1998），People and Parliament in the European Union：Paricipation，Democracy，and Legitimacy，P。32.欧洲议会选举是欧洲公民能够直接参与欧洲层面事务管理的重要机会，然而欧洲公民却以自己的行动表明，他们对欧洲层面的事务并不关注或者至少不比对国内事务更关注。
其二，各国对欧盟法律举行的全民公决结果令人失望。全民公决是一种最廉价、高效、简单的决策方式。这些全民公决的结果清楚地表明理想和现实之间发生了冲突，赞成欧洲一体化的政治精英与担心欧盟会危及民族国家主权与认同的大众之间存在着明显的差距。
在新功能主义者看来，对于共同利益的塑造只需以欧盟成员国共同的历史背景和文化传统为基础，通过引领他们相互学习将忠诚转移到超国家层面的方法便可实现既定目标。然而在实践中，公众忠诚的转移在很大程度上取决于他们对现实收益的衡量。自20世纪90年代以来欧盟成员国经济衰退所引发的失业率攀升和社会保障水平下降等现象，就造成公众对欧洲一体化持怀疑和保留态度。这必然会制约超国家机构为构建和发展家庭政策所付出的努力及其成效。
7.2.3 国家主权让渡的障碍
政府间主义者认为，欧洲一体化的现实结果是建立了“戴高乐将军所称的‘祖国的欧洲’——各国在明确规定的领域内为共同利益而合作的同时，又保持各自的伟大传统和自豪。”这就意味着，在政治行动以权力为基础的前提下，民族国家掌握了超国家层面政策领域的发展方向和现实规模。从实践情况看，欧洲传统民族主义根深蒂固的排他性、主权至上性、分离性等特征确实阻碍了家庭政策领域国家主权的让渡程度和让渡范围。
1.国家主权让渡受到国家偏好构成要素的制约
政府间主义认为，国家偏好决定了各国在国际舞台上的活动与立场。他们认为国家偏好就是代表了在国内利益竞争中获胜集团的利益。国家在国际和国内这两个层次中灵活自如地运用两手策略：一方面扮演守门员的角色，即由它决定反映什么样的国内利益；另一方面则发挥管理者的作用，即由它决定在国家偏好中添加什么样的内容。因此，国家带到国际谈判中的立场不仅如政府间主义者所认定的那样，是国内大制造商集团之间利益竞争与妥协的结果，而且添加了国家对于民族传统、宗教文化、意识形态等方面的考虑。在综合考虑这些因素的基础上，国家最终在家庭政策上形成自身独特的国家偏好。这种具有综合性和系统性特征的国家偏好，实际上外化于其政治指导思想之中，即可分为自由主义、社会民主主义以及新保守主义。不同指导思想在国家与个人，谁应该承担更多的责任；政府和市场，哪一个应该发挥更大的作用等方面存在明显差异。
自由主义者认为，在工业化时代里只有人数不断减少的少数需求者面临困难，因此家庭政策应该将目标有选择地集中于这部分人身上。在他们看来，家庭和自由竞争的市场是两个在社会中自然形成的可以满足个人需要的福利供应渠道。只有当这两个渠道无法发挥作用时，或者是某些福利需求不能从这两个渠道得到满足的时候，国家才应通过家庭政策介入提供福利的运作，并且这一介入也只是暂时的。由于市场竞争制度得到自由主义者的大力推崇，因此，一切不受竞争挑战的垄断都被他们认为会随着时间的流逝而导致低效。与彼此竞争的机构提供的服务相比，政府以排他性权力提供的服务存在效率低、福利供给过剩或不足的弊端。因此，决不应当使政府成为唯一有能力提供不具物质回报的服务的机构，而且在此领域也不应当有垄断。相反，应当允许尽可能多的独立的个人或组织运用其各自的能力去满足这些需求。在这种思想的指导下，其家庭政策致力于补充市场调节与家庭自救机制失效之后的社会问题，并且表现出覆盖范围小、实施水平低、服务市场化的特征。由于这种家庭政策集中于解决机制之外的问题，因此也被称为补偿模式的家庭政策。总的说来，英国、爱尔兰以及一些南欧国家属于这种类型。
社会民主主义者往往强调国家或集体的责任，即国家有责任保障公民特别是弱者享有广泛的经济和文化教育权利，但较少提及个人回报社会的责任。他们认为，创造一种能给予人们真正的安全保障感的社会保险制度是国家一项不可推卸的责任。国家的职责就是建立一种社会保障制度，并为之提供财政支持，以便保障其居民不受由于疾病、工伤事故、失业或年老等所导致的贫困的威胁。在这种思想的指导下，北欧形成的家庭政策的目标是尽力改正与市场经济分配制度相联系的不公平与不平等。家庭政策的覆盖范围、实施水平、运行机制、资金来源都充分体现了福利的普遍性、平均性、广泛性与慷慨性的特点。因为这种家庭政策的给付原则，既与特殊需求无关又与就业记录无关，而只与公民资格有关，并且建立了固定的再分配制度来实现这一权利，因此也被视为机制模式的家庭政策。
大多数欧洲大陆国家的家庭政策介于两者之间，它们更多受到新保守主义的影响。与自由主义者相同，新保守主义者也认为责任是健全社会的基石。社会行动的目标不是要用社会或国家的行为取代个人的责任，而是要通过改善社会来促进公民实现个人的自我完善。然而与前者不同的是，这些国家还强调政府对福利保障和福利供给起着主要作用以及福利给付具有分层化的效果，而较少强调市场交易的分配作用。从这一点来说，他们比较接近社会民主主义者。但与社会民主主义者不同的是，由于受到教会传统的很大影响，因而新保守主义者还非常重视家庭的保障功能和家庭成员的性别分工。新保守主义模式的家庭政策融合了自由主义模式与社会民主主义模式的部分特征，一方面以就业和贡献相联系的公共社会保险计划为前提，另一方面则强调福利的“家庭化”特征，即主要通过提高男性劳动力的社会权利以及家庭成员特别是妇女照料儿童和老人的程度来提高家庭成员的福利水平。
总的来说，三派代表了三种不同的现代福利观：社会民主主义者强调国家责任及个人权利，将家庭政策理解为使公民能享受充分有效的生活与发展的权利的制度。随着福利国家弊端的出现，自由主义作为福利国家激进的改革者身份而出现，它强调个人应发挥自身的责任，国家应在社会保障领域尽可能多的缩小干预范围，市场应充分发挥竞争因素的积极作用。然而，激进的福利改革在实践中并非一帆风顺，在后工业时代需要帮助以获得符合人道尊严生活的个人并不少见，因此新保守主义福利思想应运而生。它综合了前两种改革思路的主要内容，强调国家与个人、政府与市场的有机协调。这种福利文化的差异促使成员国只能在大方向的价值和理念，如人权、福利权上找到交集，其具体内涵只取决于各国根据各自历史传统脉络所做出的诠释。这也是导致战后欧洲社会出现两极分化的根源，即日益成熟的经济欧洲相对于仍在寻求认同的社会欧洲。
从以上分析中可以看出，欧盟成员国的家庭政策模式存在着较明显的差异。各国对家庭政策模式的不同选择反映了其国家偏好的多样性与复杂性。一般来说，成员国带到欧盟层面的国家偏好包含了两方面的内容：一是各主权国家基于各自的文化传统和民族利益而强调其国家偏好，维护自己的民族利益；二是各种国际关系和科学技术的发展使国家间的联系日益增多、国际合作的要求日益迫切而调整自己的利益。这种分力与合力的较量推动了欧洲一体化的进程。而究竟哪一种倾向能够占据上风，从而促使共同体决定是否在欧盟层面发展家庭政策，这又取决于各国在国际谈判中的讨价还价的能力。
2.国家主权让渡受到各国讨价还价能力的制约
民族国家至今仍是国际舞台的主要行为体。各成员国不断地对采取集体行动的收益及其可能给国家自主权带来的风险进行衡量，在货币协调、政治与安全合作、欧盟机构改革和内部大市场等问题上，逐步地、自主自愿地向欧盟转让部分主权。在实践当中，成员国对主权的让渡程度取决于大国与小国、富国与穷国在欧盟层面所具有的不同的决策地位与影响能力。
首先，担任部长理事会主席的大国能发挥更大的影响力。按照共同体法律，每个成员国都可以轮流执政的方式担任半年的理事会主席。理事会主席的地位与作用极为重要。他对内代表理事会与欧盟委员会和欧洲议会保持重要的联系，并且针对成员国间可能存在的广泛分歧与冲突进行积极的协调。他对外则代表欧盟的观点，负责联系其他非成员国的国家或国际组织并进行经贸等方面的谈判。这种对内对外地位的崇高性与独特性，为担任理事会主席的成员国增添了声誉，也使本国公民意识到自身的重要性。在欧盟议程的内容和形式方面，理事会主席能对决议内容的选择施加影响并且能利用其确定议程的核心地位而对欧盟的决议过程加以控制。这样，理事会主席就在政策提案应如何和何时讨论方面起着重要作用。他在各层次理事会的政治动议中处于核心地位。
由于理事会主席所具有的重要作用，因此各国都极力运用自己担任理事会主席期间推行自己的主张。然而，理事会主席承担着极为繁重的工作责任：每年主持上百次部长理事会会议、两次首脑理事会会议、一周一次的常设代表委员会会议以及两千多次工作小组会议。因而，理事会主席必须具有极高的组织和管理能力。同时，一个成功的理事会主席必须通晓欧盟事务和成员国的偏好，在解决问题和提出妥协方案方面具备高超的策略和技巧，在把新的动议与不断发展的欧盟事务和一致认可的欧盟目标相结合时必须能保持平衡，而且必须有对本国利益做出自我牺牲的意愿。此外，由于共同体事务纷繁复杂、成员国利益千差万别，要在冲突与分歧中最大可能地促成妥协就需要行政精英付出巨大的精力与时间，同时对行政精英的个人性格、职业声望、外交手腕都具有非常高的要求。在这种情况下，中小国家将难以成功地行使理事会主席的主要职权，特别是行政管理权和对外代表权。
其次，大国在理事会内部的问题讨论中具有更大的分量。大国与小国的概念主要是根据各国在欧洲的发展历史、经济水平、军事实力等综合国力与国际影响来界定的。有学者认为法国与德国在欧洲一体化进程中发挥着大国的关键作用。“欧洲一体化从它的酝酿、初创到后来的发展时期，始终是建立在法德和解与合作的基础之上的，法德两国一直主导欧洲一体化的发展进程，成为名副其实的合作霸权者。”
实际上，欧洲共同体对大国的力量增长还是保持着一种警惕的态度。1986年的《单一欧洲法令》改变了简单多数、特定多数或一致同意等表决方式的并存状态，取而代之的是相应的扩大了多数表决方式的使用范围并使其逐渐成为正常的形式。由于在欧盟成员国中小国的数量占据多数，因此这在理论上提高小国在共同体决策中的地位大有益处。但在实际决策过程中，大国仍然拥有远远超越小国的对最终决策的影响力与控制力。直至欧盟东扩之前，在运用特定多数表决时，根据《欧洲共同体条约》第148条第2款的规定，成员国所拥有的票数是这样分配的：德国、法国、英国、意大利各10票；西班牙8票；比利时、希腊、荷兰、葡萄牙各5票；奥地利、瑞典各4票；丹麦、芬兰、爱尔兰各3票；卢森堡2票。[德]维尔纳·魏登费尔德、沃尔夫冈·韦塞尔斯，赖志金、裴晟等译：《欧洲联盟与欧洲一体化手册》，中国轻工业出版社2001年版，第97页。在总票数87票中至少有62票支持就视为以特定多数通过了决议。这就意味着，大国的投票数对议案的通过至关重要。而且大国可以利用幕后交易，自行达成妥协从而形成有效多数推动议案的通过。
大国掌控着欧盟层面的交易进程，这在很大程度上确保了其国家偏好和国家利益能够最大限度地得以实现。但小国并非随波逐流的无自主意识的行为体。随着欧盟成员国数量的逐渐增多，小国的整体实力也在增强。单凭少数几个大国就完全主宰欧盟事务的情况已越来越不常见。在家庭政策上国家偏好的差异以及各国国家实力的不同，使得各国在决定是否向欧盟转让家庭政策主权或在什么程度上转让主权的问题上存在激烈争论。尽管如此，无论大国主导还是小国联合，都没有改变国家主权在自身主权部分让渡中的优势地位。虽然在亲职假、产假、儿童照料安排以及灵活工作形式安排等方面，成员国让渡了部分主权，但并不意味着成员国丧失了这部分主权而是意味着与其他国家共享这部分主权。各成员国可以自主让渡，也可以自主收回。成员国保留着这部分主权的最终所有权，只是暂时地把它交给欧盟机构行使以实现成员国单独无法实现的利益。有学者甚至因此而悲观地认为，包括家庭政策在内的社会政策过去是而且将来仍然是成员国的内部事务。
总之，在家庭政策的构建与发展上，要充分满足新功能主义者和政府间主义者所提出的动力要求都存在一定的困难。新功能主义者本来设想通过构建共同的行动框架，以“减少交易成本”并促成“共同利益的不断升级”。然而在实际行动中，超国家机制总是因国家或次国家层面的竞争与冲突而难以长期保持共同利益的升级：一方面必须尊重各成员国的特殊利益以避免促使成员国妥协的意愿很快达到极限；另一方面又要满足合作的意愿，从而通过合作去谋求共同的利益。与此同时，欧盟决策机制的设计繁复，欧盟经济的持续低迷也给共识的塑造增添了许多困难。此外，政府间主义者提出的家庭政策的关键动力，国家主权的让渡也因为民族国家具有不同的国家偏好和综合国力而难以在欧盟层面取得一致意见。这些因素都对欧盟层面家庭政策的建设造成了不小的问题。
