作为社会政策的一个分支，家庭政策经历了长期的演变历程。本章主要分三个部分来概述家庭政策的历史发展：首先界定家庭政策的概念，其次探究其理论渊源，最后追溯其发展轨迹。
学术研究及实践应用中，家庭政策都是一个令人难以把握其全部内涵的概念。欧洲一家权威的家庭政策研究机构，即全国家庭政策欧洲观察所（European Observatory on National Family Policies）在1990年发布的报告中认为，因为家庭政策的概念界定非常困难，所以任何一种定义都可能是“带有意识形态色彩的抽象概念。”尽管如此，由于概念界定是进行学术讨论的起点，因此本节将尽力提炼出一个比较明确且具有操作性的家庭政策概念。
2.1.1 概念界定的制约要素
在现代西方社会乃至东方社会中，人们的生活方式发生了巨大变化。一方面，按照传统社会准则，以终身婚姻与妇女理家为基础的家庭模式仍是大多数人的生活方式。传统的价值准则维护着这种家庭模式的自然性、重要性和道德优越性。另一方面，诸如独身、未婚同居、同性夫妻和多重性关系等方式又越来越多地成为人们的替换生活方式。这些方式的有序性增强了“家庭”概念的变异性和包容性。此外，由于社会变革的发生时间、规模与速度都不尽相同，因而各国对这种社会趋势内涵的理解也大相迥异。于是，各国基于对“家庭”概念的不同解读并结合自身特有的社会文化传统而形成了不同的“家庭政策”。具体来说，以下三种因素造成了家庭政策概念界定的困难：家庭概念的复杂性、政策目标的多样性和决策环境的差异性。
1.家庭概念的复杂性
自近代以来，家庭史研究一直是历史学家与社会学家关注的重点。随着家庭史研究的兴盛，家庭概念也得到了很大的发展，出现了人口普查学、社会学、公共政策以及制度学等方面的定义。在各学科定义内部，学者们基于不同的政治立场与意识形态又提出了各自的家庭概念。这种复杂的局面为提炼具有明确政策客体的家庭政策概念带来了相当大的困难。
第一，人口普查学的家庭定义。由于人口普查学可以帮助各国政府搜集关于家庭行为与家庭形式的社会人口信息，因此，人口普查学的家庭定义对各国的决策进程极为重要。目前，联合国欧洲经济委员会提出的家庭概念已在欧洲范围内得到普遍的应用：“家庭是指狭义的核心家庭，即由两个以上生活在一个私人家户中的人所构成的组织。在这个组织中，个体或是丈夫和妻子，或是同居伴侣，或是父母与孩子。”在这个定义中，有三个要素需要特别注意：其一，居住在同一家户中，没有结婚且缺乏类似婚姻关系的两个人不构成家庭而构成同居伙伴，比如同一私人住所的合租者。其二，三代同堂的家户不是一个家庭，而是两个单独的家庭，或是一个家庭再加上另一个家户成员。其三，孩子是指没有生活伴侣并至少与父母一方共同居住在一个家庭中的继子女、养子女与亲生子女。这个定义将以下类别的生活单位都视为家庭：由丈夫与妻子组建的有或没有孩子的家庭、由同居夫妇组建的有或者没有孩子的家庭、由单亲父母及其孩子组建的家庭。较之其他学科的概念界定，人口普查学的家庭概念更加宽泛。这有助于决策者在制定政策方针时充分考虑人口规模与人口结构的影响，从而为其成功施政奠定基础。但这种家庭概念由于受到国家政策目标与决策方式的制约而具有较大的地理差异性。这就造成人口普查学的家庭概念既具有明确的规定性又存在一定的模糊性。
第二，社会学的家庭定义。与人口普查学较早出现权威性定义不同，社会学中的主流家庭概念经历了一个逐渐完善的历程。1921年，涂尔干（Durkheim）将家庭界定为：“由一对已婚夫妇及其孩子共同构成的组织。”1987年，霍夫曼·诺沃特尼（Hoffmann-Nowotny）将涂尔干的家庭概念扩大为：“子女与成年人所构成的组织。”
除此以外，各国在宪法、民法、社会政策或家庭政策中也提出了符合自身意识形态与历史传统的公共政策与制度学上的家庭概念。正是这些源于不同学科的家庭概念所存在的差异，导致家庭政策的概念界定具有一定的难度。
为了确立论述的起点，参照联合国的人口普查学的家庭概念，本书将家庭视为由生活在同一屋檐下的个体所组成的集体单位，这些个体或具有夫妻关系（或类似夫妻关系），或具有亲子关系。这一家庭概念与联合国的人口普查学的家庭概念保持基本一致。因为人口普查学是各国政府决策的基础，联合国提出的这种家庭概念已在欧洲各国得到普遍应用，因此，较之其他学科家庭概念，这种家庭概念具有更广泛的实践性与更明显的权威性。尽管仍存在主观因素，但与其他学科相比，这种家庭概念具有更明显的实证科学的客观性，因而更符合本书的研究目的。
2.政策目标的多样性
政策目标的多样性也是制约家庭政策界定的因素之一。在欧洲层面，家庭政策的目标通常分为实行收入再分配、鼓励生育与性别平等。这些目标或随历史演进而不断变化，或因空间改变而有所差异。这种复杂的形势对概括具有明确目标的家庭政策概念带来了一定的困难。
对资源需求进行累进式的再分配是实现社会发展的一种方式，因此许多国家都希望通过家庭政策以实现收入再分配：将收入从没有孩子的个人或夫妇水平再分配到有孩子的个人与家庭，或从高收入的个人与家庭垂直再分配到低收入的个人与家庭。具体而言，对资源进行水平再分配的家庭政策包括以下两种：一是向有家庭的工人发放家庭补助金与儿童津贴以补偿其付出的额外开支；二是对有大家庭的高收入劳动者实行慷慨的减税。与此相反，如果国家在发放家庭补助金与儿童津贴时不考虑家庭因素却考虑家庭收入，那么家庭补助金与儿童津贴就会发挥垂直再分配的功能。欧洲各国经常同时运用这两种收入再分配方式，并且在20世纪90年代中期之后逐渐将政策重心集中于帮助处于危险之中的孩子。
家庭政策还具有调节家庭规模与家庭结构的潜在目的。国家往往在本国生育率出现明显下降趋势时，出于对生育率下降的担忧而向家庭支付某种形式的津贴。虽然大多数国家的政府都不愿意直接声明其家庭政策具有鼓励生育的目的，然而，这种潜在目标的存在已得到学者的广泛认同，“家庭政策的演化有着较大的相似之处……无论妇女是否有工作或是否处于经济欠缺或受社会援助的状况下，家庭政策总寻求让妇女可以按其意愿来决定拥有孩子的数目。”Commaille，J。 Francois de Singly（1997），The European Family，The Family Question in the European Community，Dordecht：Kluwer Academic Publishers，P。45.需要指出的是，即使都具有鼓励生育的潜在目标，各国的家庭政策还是存在差异。比如，有的国家认为，照料第一个孩子的经济成本远远高于照料此后孩子的成本；有的国家则认为，有三个以上孩子的家庭将承担巨大的经济成本。基于对家庭经济成本理解的差异，各国家庭津贴的重点发放对象也有所不同：或向生育一个孩子的家庭发放最高数额的津贴；或将生育三个以上孩子的家庭视为重点扶持对象。此外，随着家庭结构的不断变化，未婚同居夫妇、单亲父母家庭与重组家庭的数量日益增加，给予这些家庭形式以一定程度的制度化支持的认识逐渐得到广泛认同。在这种情况下，家庭津贴的有针对性与家计审查式的发展倾向也日益明显。
促进性别平等是家庭政策的第三个潜在目标。随着女性主义与自由主义思想的发展成熟，这一目标才逐渐被纳入家庭政策的目标框架。因此，这一目标的体现程度因各国福利体制及平等思想的发展水平不同而呈现出较大的差异。社团主义国家将社会保护视为工人及其家庭成员通过与就业有关的保险缴费而获得的权利；自由资本主义国家将社会保护视为以市场调节机制为主并辅以国家扶助机制的一种补救性措施；社会民主主义国家则将社会保护视为一种具有普遍、公正与民主等典型特征的公民资格。这种对社会保护实质理解上的差异，促使不同社会保护体制的国家在运用家庭政策以促进性别平等方面采取了强弱程度不同的支持态度。与前两者相比，社会民主主义国家更积极地致力于通过性别平等的家庭政策以实现公民平等与公民团结。
各国在家庭政策目标上的不同追求受具体文化规范的制约。也就是说，它受到政治意识形态、决策方式及对家庭需求理解的限制。文化规范指导人们自觉从事“正确”而“恰当”的行为。它常以隐而不显的方式根植于人们的生活习惯与行为实践中，促使各国决策者选择不同的途径来解决离婚、避孕、妇女就业与妇女地位等问题。而文化规范的制约力量又外化于不同的决策环境中。
3.国家决策环境的差异性
决策环境是理解家庭政策目标构建与执行方式的重要因素。它包括负责家庭事务的政府部门的设立、该部门在政府机构内部的地位以及家庭政策的筹资方式与组织方式。从这三个标准来看，国家之间存在明显差异。比如，在设置了专司家庭事务部门的国家之间，该部门的行政管理权力与人员配置情况可能明显不同。在筹资方式大体相同的国家之间，家庭政策资金的组织方式可能分化为中央集中管理方式、地方或地区分散管理方式、或者两种方式兼而有之。这些差异性为概括具有明确政策运行方式的家庭政策概念带来了困难。
在家庭政策的机制设置方面，除少数国家设立了专门的家庭事务部外，多数国家将家庭事务纳入社会事务中而由社会事务部、社会安全部、社会福利部、就业部、税务部以及劳动部等种类繁多的政府部门或分别管理或联合管理。具体管理部门的排列组合及政策优先对象的确定，取决于国家对家庭事务的理解。
在家庭政策的资金来源方面，以社会保险原则为基础的国家需要雇员缴纳与就业有关的费用，国家将这些缴费视为家庭政策的主要或唯一的资金来源，并将家庭津贴作为工资的一部分再返还给工人。以普通公民权原则为基础的国家将谋取公民的福利视为社会的责任，强调全民性的社会福利分配与高水准的福利供应，其普救主义原则和非商品化的社会权利的扩展确保了家庭政策的资金来源，但却因此而中断了家庭政策与就业之间的直接联系。以市场原则为基础的国家运用经济调查和家计审查式的社会救助，并实行少量普救式的转移支付和作用有限的社会保险计划，其家庭政策的有限资金来源结合了前两种方式的途径。在这些不同福利体制的国家中，家庭政策资金的组织方式取决于各国具体的政治体制结构。
总之，家庭概念的复杂性、家庭政策目标的多样性以及家庭政策决策环境的差异性造成难以提炼出一个具有明确政策客体、政策目标与政策运行方式的家庭政策概念。在这种情况下，产生了具有不同划分标准的家庭政策概念。
2.1.2 家庭政策概念的划分标准
家庭政策的概念界定具有较为多元的划分标准。具体来说，主要分为以下三种：
1.内容涵盖范围界定法
为了避免家庭政策概念界定上的分歧与争论，一些学者提出了涵盖范围较为宽泛的广义家庭政策概念。它包括所有对家庭产生直接或间接影响的政策与项目，是决策者为了确保家庭作为社会制度的效力而“针对家庭并为了家庭所采取的全部政策措施”。
从宽泛的视角对家庭政策进行界定，可以极大地拓展家庭政策研究的领域。比如某些行动尽管并非特别地或主要地为家庭而制定，如健康政策、教育政策、社会安全政策、环境政策、消费者政策以及交通政策等，但只要它们与家庭利益之间存在着某种联系并以各种潜在方式制约着家庭的发展前景，那么就可以将其视为家庭政策的一部分而纳入研究对象的范畴。
需要指出的是，广义界定方式具有的无限拓展研究范畴与研究领域的潜在可能也是其劣势所在。因为对于研究者来说，家庭政策的广义概念不但比较缺乏实际操作性，而且还可能造成推广与应用上的困难。比如，全国家庭政策欧洲观察所提出的广义家庭政策概念，在实际运用中就可能因运用者对政策目标的不同理解而具有不同的研究广度。欧洲观察所认为，直接以家庭为政策客体并对家庭产生影响的所有政策都属于家庭政策。这样，同一政策的性质归属就会存在疑问。如保护职业妇女的政策，如果其目标是支持作为母亲的妇女，那么该政策就属于家庭政策；反之如果其目标是支持作为个体公民与工人的妇女则不属于家庭政策。很明显，这种界定方式带有较大的随意性与主观性，因而具有自身难以克服的缺陷。
正是因为广义家庭政策概念在实际运用时存在发生混乱的潜在可能，因此很多学者还是倾向于狭义的家庭政策概念。他们将家庭政策视为针对家庭福利并对家庭资源或家庭行为产生影响的政策。理查德森（Richardson）将家庭政策视为明确以家庭福利为政策目标并对其产生直接影响的政策与项目。
除了以上对家庭政策概念的狭义概括外，一些学者干脆将家庭政策视为社会政策或某项社会政策。科兹尔（Kerzer）与巴布里（Barbagli）将家庭政策等同于社会政策。他们认为，英国、法国、意大利与德国等国在20世纪初期以年龄、性别及家庭内部地位为基础实行的社会立法，是欧洲家庭政策的萌芽。杜门（Dumon）认为欧洲家庭政策的主要目标是使工人有能力养家口，因此，在实践中它等同于反贫困政策。
与广义家庭政策概念相比，狭义家庭政策概念具有较为明确的政策客体与较为固定的政策工具。这在很大程度上避免了广义家庭政策概念在应用时因人而异、因地而异、甚至因事而异的巨大变化性与不确定性，因此具有较强的操作性与较大的客观性。需要注意的是，这并不意味着狭义家庭政策概念的内涵是僵化不变的。随着现代社会经济发展水平的提升，狭义家庭政策概念的内涵也会发生相应的变化，从保证家庭生活的基本物质需要转变为满足家庭达到社会平均标准意义上的经济水平，并为家庭成员公平地不受歧视地参与公民社会的政治与文化活动提供帮助。
2.政策目的界定法
一些学者认为，内容涵盖范围视角的界定方式存在局限性，而从政策目的视角来界定家庭政策则可以发挥更简便易行的优势。这就产生了明确家庭政策概念与含蓄家庭政策概念的区分。前者是指明确以家庭为政策对象或客体而制定专门计划和实施特定服务的政策，如收养服务、看护、计划生育、针对受虐妇女的计划、儿童保护服务、产妇与儿童健康服务、家庭生活教育与日托服务。实施明确家庭政策的国家都会设立专司家庭政策规划与实施的部门。后者是指并非特别地或主要地为家庭而制定的但对家庭有间接影响的政府行动，如为智障儿童提供的特殊教育项目、为智力迟钝及有精神疾病的家庭成员提供的上 门 服 务、为购买新房的人提供的税收贷款等。实行含蓄家庭政策的政府一般不会设立专司家庭事务的部门，也不会公开承认本国实行了家庭政策，而是将其家庭政策纳入社会福利政策、税收政策与就业政策等政策体系之中。
内容视角与目的视角这两种概念界定标准具有一定的联系。一般而言，狭义家庭政策概念都具有明确的政策客体与政策工具，因此可以等同于明确家庭政策概念。而广义家庭政策概念的内容范畴则涵盖了明确与含蓄家庭政策的全部内容。与内容视角界定方式相比，目的视角界定方式能更好地概括所观察对象的主要特征，这就为在抽象理论研究的基础上进行实证性研究提供了一个非常有用的分析工具。因此，家庭政策的目的视角界定方式产生以后，很快被学者们应用于某个特定环境，如某个地区、国家或区域内部的学术考察中，由此形成了基于实证考察的整体而系统的家庭政策概念。
其中有学者认为，根据政策目的性视角可将欧盟成员国的家庭政策划分为以下三种不同类型：一是法国与瑞典等国实行的明确而意义深远的家庭政策。这些国家有合法家庭政策决策的长期传统，常以再分配原则为基础设立具备行动主动权的社会安全部门，国家政权控制家庭事务的程度较高并寻求对广泛的需求做出回应。二是丹麦、德国、奥地利与芬兰等国实行的明确但焦点更为集中的家庭政策。它们实行的家庭政策措施更具有选择性，但可能缺乏整体一致性。它们会考虑家庭的需要但却没有为家庭提供一个能动的政策领域。三是英国与爱尔兰等国实行的含蓄家庭政策。虽然这些国家的政府不愿意干预家庭生活，甚至尽可能排斥实行家庭政策的思想，但实际上仍然实行了一些可能对家庭产生影响的行动。
目的视角界定法因引进了具体的参照对象，而为家庭政策概念的应用与发展提供了便利。在此基础上，又产生了一些基于实证考察的概念界定方式。以政策思想来源作为划分标准的方法就是其中一种在欧洲范围内应用比较广泛的概念界定方式。
3.政策思想来源界定法
在家庭政策研究比较先进的欧洲，其研究的最终目的是使理论探索服务于现实问题的解决。因此，越来越多的学者直接通过对欧洲国家具体情况的分析来提炼家庭政策概念。在此背景下，政策思想来源界定法应运而生。这种界定方式为界定其他国家或地区的家庭政策概念提供了一种新的视角。政策思想来源的界定方式借用了安德森（Andersen）对社会政策的经典区分而将家庭政策也划分为自由主义模式、保守主义模式与社会民主主义模式。
第一，传统自由主义立场——边缘化的家庭政策。英国与爱尔兰实施自由主义家庭政策，有选择地向家庭提供支持。自由主义思想认为，只有当“满足个人需要最恰当的途径，即私人市场与家庭”失效后，国家才可以实行针对家庭的社会计划。自由主义者相信家庭能自动适应后工业社会的变化。如果国家试图以强制缴费及征税的方式来确保贫困家庭的生活水平，那么家庭运用自身收入的自由就会受到极大的限制。因此，应该尽可能限制国家在社会政策领域中拓展功能，降低国家干预家庭的程度。如果必须给贫困家庭发放社会津贴，那么也应该建立在家计审查的基础上有选择地发放。这样才能避免违背自由市场的运作规律，以保证家庭具有支配自身经济收入的自由。
第二，大陆保守主义立场——辅助性的家庭政策。希腊、意大利、葡萄牙和西班牙等国实行辅助性家庭政策，只支持有特殊需要的家庭。这些国家传统上将社会团结原则视为所有社会政策的基础，即认为通过强化自然社会契约可以有效地解决社会问题。由于受到天主教社会思想的巨大影响，这些国家承认工业化与城市化的负面影响。它们认为，个人无法避免家庭内部的分裂以及家庭作为基本社会单位的传统功能的衰落，因而应该由国家补偿受害者。其家庭政策的目标是帮助家庭恢复在工业社会中的地位，即稳定家庭的内部结构，以便满足家庭成员在心理与生理上的需要。然而在诸如儿童抚养、儿童早期社会化等领域，家庭的责任是不可替代的。在这些领域中，国家应该采取切实措施支持并强化家庭功能的发挥，而不应该削弱其效力范围与作用方式。这种模式将家庭视为接受社会津贴的单位，以整个家庭的收入或夫妇的共同收入为征税单位。
第三，社会民主主义立场——迈向更大平等的家庭政策。北欧各国实行社会民主主义家庭政策，为家庭提供最大限度的支持。基于公正社会的理念，这种家庭政策认为由于产品的分配主要通过家庭完成，因此通过干预家庭内部的分配可以消除不同社会集团之间的不平等。这些国家认为，家庭政策应该致力于促使父权制家庭转变为合作伙伴型家庭。某些社会民主主义者甚至将该目标视为现代福利国家的奠基石，认为家庭政策的主旨是促进公正和建立基于个人价值的评价系统，使社区或社会达到满意状况。这些国家的政策对象并非家庭整体的福利，而是生活在家庭中的特殊个体即孩子的福利。它们认为，为了满足在职父母兼顾工作与家庭的需求，需要为所有家庭提供高水平的支持以鼓励父母分担儿童照料和家务。
政策思想来源具有相对的稳定性与连续性，因而以此为标准来划分的家庭政策概念具有较强的适用性。然而，由于其概念界定方式来源于对特定政策类型的分析，因此，在概念的抽象性与概括性方面还有所欠缺。
总的看来，以政策覆盖范围、政策目的与政策思想来源等为标准的不同家庭政策概念，相互之间并非截然对立或相互孤立。它们彼此相互补充、相互影响，共同构成了一个完整的家庭政策概念体系。根据以上分析，本书将家庭政策界定为，它是一种获得合法性与权威性并由多种主体共同参与的，针对家庭资源与家庭行为实施引导、干预与管理的政策手段与集体行为方式。这个定义比较接近于狭义家庭政策概念与明确家庭政策概念。然而与前者不同的是，这个定义具有更广泛的政策主体；与后者不同的是，这个定义也包括对家庭资源进行间接调控的含蓄家庭政策的某些内容。
2.1.3 家庭政策的基本特征
无论哪种类型或哪个国家及地区的家庭政策，它们在政策机制、政策对象及政策进程等方面都呈现出某些相似之处。这就构成了家庭政策的基本特征：
第一，网络管理的机制。这意味着家庭政策是一个通过多主体的互动而形成的有序管理机制。在网络机制中，政策主体的多样性、平等性与互动性在不同国家的表现程度与表现方式不尽相同。一般而言，越是实行含蓄家庭政策的国家越强调网络管理的机制；反之，越是实行明确家庭政策的国家越是强调自上而下的传统政策模式。但无论哪种类型的家庭政策都具有其他公共政策所不具有的敏感性与微妙性，因此或多或少都会在家庭政策上采用网络管理的机制。尤其在实行含蓄家庭政策的国家中，家庭政策是一个比较敏感的话题，各国政府都竭力避免使用家庭政策的称谓。于是，运用政府的政治权威，对家庭资源与家庭行为实行单一向度管理的传统政策方式将很难在这些国家通行。为了在实现政策目标的同时避免引发民众的抵制态度，所以需要在传统政策治理的基础上引进网络管理的机制。在实行明确家庭政策的国家中，强调磋商、透明度和负责任原则的网络方式，因其可在一定程度上削弱传统权力运行方式的负面影响而逐渐受到青睐。和过去相比，网络状的管理机制因为没有排他性，需要方方面面的参与而更加民主了。因为具有这样的优势，所以“国家与社会都需要学习并适应一种与以往等级模式相反的运作规范，”以实现现代社会追求公平与民主的愿望。
第二，针对私人领域的问题取向。家庭政策关注私人领域的问题，如个人的失业、疾病、伤残、移民、生育等引发的家庭分裂、破坏与不稳定等问题。这些问题的主要根源是后现代社会的结构变化。这种外在表现的私人性与内部根源的公共性，致使家庭政策的发展进程尤其受到历史条件的制约。不同福利体制的国家在不同时期对家庭政策所持的立场与态度会有所区别。但是，各国就通过实施家庭政策，满足公民最低生活需要达成了基本一致的看法，即需要由国家出面对这部分遭受困难的公民给予援助。家庭政策的私人性问题指向还使其发展速度大受影响。在构建与完善家庭政策的进程中，政府不仅要考虑民众对政治力量大规模干预私人领域事务可能产生的反感情绪，而且要考虑给予家庭发挥自身能动性的行动空间，这就极大地阻碍了家庭政策的发展速度。与此同时，为了尽可能调动并强化民众的参与积极性，家庭政策一般未采取积极明确的宣传动员方式，而是更多地融入特殊社会问题与特殊社会群体的政策中成为社会政策的一部分。
第三，动态的发展特征。由于“所有施加社会控制与管理的体制都面临着开放的压力”，因此，家庭政策的内涵、目标与行动重点等会随着经济结构的转型、政治体制的变迁以及现代生活的复杂化与多样化而发生相应的变化。在家庭政策的酝酿阶段，家庭政策与社会救济的内容基本上等同，都是集中于解决遗留在机制外的问题：为了保证每个人都有最低生活水平，通过社会救济制度对某些特殊家庭及其家庭成员提供帮助。这种补缺性的政策方式在欧洲持续了很长时间，其政策主体是教会、社区与个人，政策对象是先天残疾者、弱智者、中年丧偶者、单亲父母、多子女家庭等等。随着资本主义社会的确立与发展，人民生活水平的提高，家庭政策开始出现由补缺性向制度性转变的趋势：家庭政策的目标不仅在于弥补传统机制的不足，而且在于基于制度性的安排，为人民提供所需要的资源、机会，为实现整个社会福利状态而做出集体努力。自20世纪90年代以来，外部环境的变化以及内部体制的局限，促使家庭政策又从普及性转向选择性、从系统性转向实用性。
总之，家庭政策的网络管理机制、独特的问题指向及其动态的发展特征说明，家庭政策不是一种规则或活动，而是一个过程；政策过程的基础不是控制，而是协调；政策既涉及公共部门，也包括私人部门；政策更多地不是一种正式的制度，而是持续的互动。虽然直至19世纪末期家庭政策才真正确立，但这一政策的指导理论实际上早已形成。
