周公营建东都，将殷民集中在一起统一管理是周初实行“封邦建国”，巩固统治的一个方面。
商代的统治时间很长，影响很深，一旦让他们服从周的统治，很不容易，再加上周原本是一个处在西方偏远地区的小国，管理中原广大的地区，很是不便。
于是，周公极力封赏同姓兄弟和有功的臣子，把他们分布在东西南北各处，把周的文化思想慢慢渗透到各个地方，吸收和同化许多落后的民族，又把商的原有势力分化，陆续分散到各国居住，把大部分迁到成周，统一管理。这样，就使全国都处于周的控制之下，大大巩固了周的统治。
封邦建国并不是周公的发明，早在商朝后期，就有过分封，但是分封的范围比较小，在组织上也很分散。武王的时候，也实行过分封，到了周公执政的时候，尤其是东征平叛以后，疆域扩大了，奴隶战俘也增加了，实行分封制显得尤为重要，从此，分封制成为周朝的基本政治制度。
武王、周公、成王都实行过分封，共建立了71个封国，其中周姓国占大多数：武王兄弟十人，周姓40多；功臣、贵族一般都得到了封地，如姜太公被封到了齐国，还被赋予了可以攻伐不服诸侯的权力。
周公平叛以后，吸取了武庚和奄国、淮夷等叛乱的教训，决定在一些重要地区不能再任用旧的氏族首领，而应分封周族中最可信赖的成员，这和武王分封已经有所不同了。
周公把弟弟康叔封到原来商王统治的中心地区，以朝歌（今河南淇县）为都，分给他七族的殷民，有陶氏、施氏、繁氏、铸氏、樊氏、饥氏、终葵氏等，多是些有某种手工艺专长的民族。
成周建成后，由于这里是周朝的重要据点，集中了大批迁来的殷人，周公对此非常重视，就派康叔镇守成周，建立了卫国，康叔作了卫侯。
康叔不但封地面积大，而且统有成周八师的兵力，是当时的一个主要诸侯国。为了使康叔能顺利地统治，周公先后给了康叔《康诰》、《酒诰》、《梓材》三篇文告，这在众多受封的人中间是很少见的。推其原因，一是康叔所受封的地区为殷人的心腹之地，问题最多，与周的矛盾也最为尖锐；二是周公首先征服的，也是三监反周据以为根本的地方，故康叔受封也比较早。
《康诰》这篇诰词阐明了尚德慎刑、敬天爱民的道理，具体规定了施刑的准则和刑律的条目，强调用德政教化殷民，巩固周王朝的统治。它反映了周公的统治思想和司法制度，是一篇重要文献。
《康诰》分六段。第一段即篇首四十八字，记录诰的时地和有关人物。第二段阐明文王武王使用明德慎罚的政策而得了天下。第三段告诫康叔要尽心讲求治道，爱护殷民。第四段告诫康叔用刑的准则和刑律，要他谨慎用刑。第五段告诫康叔要用德政感化殷民。第六段告诫康叔要听从教命。《康诰》的全文如下：
三月间月光初生，周公开始计划在东方的洛水旁边建造一个新的大城市，四方的臣民都同心来会。侯、甸、男的邦君，采、卫的百官，殷商的边民都来会见，为周王室服务。周公普遍慰劳他们，于是代替成王大诰治殷的方法。
王这样说：诸侯之长，我的弟弟，年轻的封啊！你的伟大光明的父亲文王，能够崇尚德教，慎用刑罚，不敢欺侮无依无靠的人，任用当用的人，尊敬当敬的人，威慑当威慑的人，这些都显示于人民。文王这种重大努力，被上天知道了，上天很高兴，就降大命给文王。灭亡大国殷，接受上天的大命和殷国殷民，继承文王的基业，是长兄武王努力所致，所以你这年轻人才封在这东土。
王说：“封，你要考虑啊！现在殷民将观察你恭敬你追随文王，努力听取殷人的好意见。你去殷地，要遍求殷代圣明先王用来保养百姓的方法，你还要深长思考殷商长者揣度民心的明智教导。另外，你还要探求古时圣明帝王安保百姓的遗训。要比天还宏大，用和顺的美德指导自己，不停地去完成王命！”
王说：“年轻的封，治理国家应当苦身劳形，要谨慎啊！上天辅助诚信的人，民情大致可以看出，百姓难于安定。你去殷地要尽你的心意，不要苟安贪图逸乐，才会治理好百姓。我听说：‘民怨不在于大，也不在于小。要使不顺从的顺从，不努力的努力。’啊！你这个年轻人，你的职责就是宽大对待王家所接受保护的殷民，也是辅佐王家确定天命，革新殷民。”
王说：“封，要认真通晓那些刑罚。人有小罪，不是过失，而是经常自作不法，这样，即使他的罪行小，却不可不杀。人有大罪，不是经常自作不法而是过失，假如这样，他已经说尽了他的罪过，这个人就不可杀。”
王说：封，能够顺从这样去做，就都会明白上意，心悦诚服，人民就会互相告诫，和顺相处。好像自己有病一样，看待臣民犯罪，臣民就会完全抛弃咎恶，好像保护小孩一样，保护臣民，臣民就会康乐安定。
“不是你姬封刑人杀人，没有人敢刑人杀人，不是你姬封有令要割鼻断耳，没有人敢施行割鼻断耳的刑罚。”
王说：“判断案件，你要宣布这些法则管理狱官，这样，殷人的刑罚就会有条理。”王又说：“囚禁的犯人，必须考虑五六天，至于十天，才判决他们。”
王说：“你宣布这些法律进行惩罚。判断案件，要依据殷人的常法，采用适宜的刑杀条律，不要顺从你的心意。假如完全顺从你的意志断案才叫顺当，应当说不会有顺当的事。唉！你是年轻人，不可顺从你姬封的心意。我的心意，你要理解。”
“老百姓凡因这些行为犯罪：偷窃、抢夺、内外作乱、杀人取财货，强横不怕死。这些罪行没有人不怨恨。”
王说；“封啊，首恶招人大怨，也有些是不孝顺不友爱的。儿子不认真治理他父亲的事，大伤他父亲的心；父亲不能爱怜他的儿子，反而厌恶儿子；弟弟不顾天伦，不尊敬他的哥哥；哥哥也不顾念小弟弟的痛苦，对小弟弟极不友爱。父子兄弟之间竟然到了这种地步，不由行政人员去惩罚他们，上天赋予老百姓的常法就会大混乱。我说，就要赶快使用文王制定的刑罚，惩罚这些人，不要赦免。”
“不遵守国家大法的，也有诸侯国的庶子、训人和正人、小臣、诸节等官员。竟然另外发布政令，告谕百姓，大大称誉不考虑不执行国家法令的人，危害国君；这就助长了恶人，我怨恨他们。你就要迅速根据这些条例捕杀他们。”
“也有这种情况，诸侯不能教育好他们的家人和内外官员，作威肆虐，完全放弃王命，这些人就不可用德去治理。”
“你不要也不能崇重法令。前往教导老百姓，要思念文王的赏善罚恶；前往教导老百姓说：‘我们只求继承文王。’那么，我就高兴了。”
王说：“封啊，老百姓受到教化才会善良安定，我们时时要思念着殷代圣明先王的德政，用来安治殷民，作为法则。并且现在的殷民不加教导，就不会善良；不加教导，就没有善政保存殷国。”
王说：“封啊，我们不可不看清这些，我要告诉你施行德政的意见和招致责罚的道理。现在老百姓不安静，没有安定他们的心，教导屡屡，仍然不曾和同，上天将要责罚我们，我们不可怨恨。本来罪过不在于大，也不在于多，何况这些罪过还被上天明显地听到呢？”
王说：封，要谨慎啊！不要制造怨恨，不要使用不好的计谋，不要采取不合法的措施，以蔽塞你的诚心。努力施行德政，以安定殷民的心，挂记他们的善德，宽缓他们的徭役，丰足他们的衣食；人民安宁了，上天就不会责备和抛弃你了。
王说：“努力吧！你这年轻的姬封。天命不只帮助一家，你要记住啊！不要抛弃我的忠告，要明确你的职责和使命，重视你的听闻，用来安治老百姓。”
王这样说：“去吧！姬封啊，不要放弃警惕，经常听取我的忠告，你就可以和殷民世世代代享有殷国。”
《酒诰》则反映了周公改造恶俗的伟大思想，值得高度重视。
《酒诰》分三段。第一段教导卫国臣民戒酒。第二段告诉康叔关于饮酒的历史教训。第三段教导康叔要强制官员戒酒。《酒诰》全文如下：
王这样说：“要在卫国宣布一项重大教命。当初，穆考文王在西方创立国家。他早晚告诫各国诸侯、各位卿士和各级官员说：‘祭祀时，才饮酒。’上天降下教令，劝勉我们臣民，只在大祭时才饮酒。上天降下惩罚，我们臣民平常大乱失德，也没有不是以酗酒为罪的。”
“文王还告诫在王朝担任大小官职的子孙，不要经常饮酒。告诫在诸侯国任职的子孙，只有在祭祀时才可以饮酒，并要用德挟持，不要喝醉了。文王还告诫我们的臣民要教导子孙珍惜粮食，使我们的思想善良。我们要听清前辈的教训，发扬大大小小的美德！”
“殷民们，你们要专心住在卫国，用你们的手足力量，专心种植黍稷，勤勉地奉事你们的父兄。农事完毕以后，勉力牵牛赶车，到外地去从事贸易，孝顺赡养父母；父母高兴，为你们办了美好丰盛的膳食，可以饮酒。”
“各级官员们，你们要经常听从我的教导！你们都能进献酒食给老人和君主，你们就能喝醉吃饱。我想，你们能够长久地观察自己，使自己的言行符合中正的美德，你们还能够参加国君举行的祭祀。你们如果自己限制行乐饮酒，这样就能长期成为王家的治事官员。这些是上天所赞赏的大德，将永远不会被王家忘记。”
王说：“封啊，我们西土辅导帮助诸侯和官员，常常能够遵从文王的教导，不多饮酒，所以我们到今天，能够接受重大的使命。”
王说：封啊，我听到有人说：‘过去，殷的先人明王畏惧天命和百姓，施行德政，保持恭敬。从成汤延续到帝乙，明君贤相都考虑着治理国事，他们颁布政令很认真，不敢自己安享逸乐，何况敢聚众饮酒呢？在外地的侯、甸、男、卫的诸侯，在朝中的各级官员、宗室贵族以及退住在家的官员，没有人敢酣乐在酒中。不但不敢，他们也没有闲暇，他们只想助成王德使它显扬，助成长官重视法令。’
“我听到也有人说：在近世的商纣王，好酒，以为有命在天，不明白臣民的痛苦，安于怨恨而不改。他大作淫乱，游乐在违反常法的活动之中，因宴乐而丧失了威仪，臣民没有不悲痛伤心的。商纣王只想放纵于酒，不想自己制止其淫乐。他心地狠恶，不能以死来畏惧他。他作恶在商都，对于殷国的灭亡，没有忧虑过。没有明德芳香的祭祀升闻于上天；只有老百姓的怨气、只有群臣私自饮酒的腥气升闻于上。所以，上天对殷邦降下了灾祸，不喜欢殷国，就是淫乐的缘故。上天并不暴虐，是殷民自己招来了罪罚。”
王说：“封啊，我不想如此多告了。古人有话说：‘人不要只从水中察看，应当从民情上察看。’现在段商已丧失了他的福命，我们难道可以不大大地省察这个事实！我想告诉你，你要慎重告诫殷国的贤臣，侯、甸、男、卫的诸侯，又朝中记事记言的史官，贤良的大臣和许多尊贵的官员，还有你的治事官员，管理游宴休息和祭祀的近臣，还有你的三卿，讨伐叛乱的圻父，顺保百姓的农父，制定法度的宏父：‘你们要强行断绝馈酒！’”
“假若有人报告说：‘有人群聚饮酒。’你不要放纵他们，要全都逮捕起来送到周京，我将杀掉他们。殷商的辅臣百官酣乐在酒中，不用杀他们，暂且先教育他们。有这样明显的劝诫，若还有人不遵从我的教令，我不会怜惜，不会赦免，处治这类人，同群聚饮酒者一样，要杀。”
王说：“封啊，你要经常听从我的告诫，不要使你的官员酣乐在酒中。”
《梓材》记录的周初治理殷民的宽大政策，对安定殷民起了重要作用，是研究周初统治殷民的重要文献。
《梓材》分二段，第一段周公告诉康叔治理殷民的四项宽大政策。第二段周公申述制定这些政策的理由。全文首尾连贯，条理井然，是一篇完整的诰词。《梓材》全文如下：
王说：“封啊，从殷的老百姓和他们的官员到卿大夫，从他们的官员到诸侯和国君，你要顺从常典。”
“告诉我们的各位官长、司徒、司马、司空、大夫和众士说：‘我们不滥杀无罪的人。’各位邦君也当以敬重慰劳为先，努力去施行那些敬重慰劳人民的事吧！”
往日，内外作乱的罪犯、杀人的罪犯、虏人的罪犯，要宽恕；往日，泄露国君大事的罪犯、残坏人体的罪犯，也要宽恕。
王者建立诸侯，大率在于教化人民。他说：‘不要互相残害，不要互相暴虐，至于鳏夫寡妇，至于孕妇，要同样教导和宽容。’王者教导诸侯和诸侯国的官员，他的诰命是用什么呢？就是‘长养百姓，长安百姓’。自古君王都像这样监督，没有什么偏差！
