所谓官制，就是关于“设官分职”的制度，亦称职官制度。“设官分职”就是设置官吏并确定其职权、待遇和数量。唐朝孔颖达说：“官者，管也，以管领为名。若指其所主，则谓之职。”在古代，这种只具有管理人员身份的官是原始社会的“官”。所以官制最初仅仅是社会的管理制度。只是在阶级社会里，官吏“从社会的公仆变成了社会的主人”，官制才成为国家政体的重要组成部分。历来史学家都十分重视官制的学习和研究，视其为史学研究和探索中国古代社会的“四把钥匙”之一，从中我们可以获得很多认识中国古代社会的重要信息。
（第一节）中国古代官制沿革概述
一、原始社会官制的萌芽
传说中的三皇五帝时期是原始社会。古人认为：“燧皇、伏羲既有官……但无文字以知其官号也。”三皇五帝的官制是后人根据传说整理的，掺杂着大量的想象和比附。在这些传说中，只有少昊和虞舜的官制比较详细，可以粗知其规模。
鲁昭公十七年（公元前525年）秋天，郯子朝见鲁昭公。鲁昭公问他少昊（即少嗥）氏为什么以鸟名作官名。郯子说：“昔者黄帝氏以云纪，故为云师而云名；炎帝氏以火纪，故为火师而火名；共工氏以水纪，故为水师而水名；大嗥氏以龙纪，故为龙师而龙名。我高祖少嗥挚之立也，凤鸟适至，故纪于鸟，为鸟师而鸟名”。接着，他叙述了少昊官制的情况，其大略如下：凤鸟氏为历正，掌天文历法；祝鸠氏为司徒，掌教化；鸠氏为司马，掌法制；鸬鸠氏为司空，掌水土；爽鸠氏为司寇，掌治安；鹘鸠氏为司事，掌营造；五鸠，掌治民；五雉为五工正，掌百工；九扈为九农正，掌农事。
虞舜官制主要见之于《尚书·舜典》。据该书记载，大禹任司空，掌平治水土，并协助舜帝处理政务，统率百官；弃任后稷，掌农事；契任司徒，掌教化；皋陶任士，掌司法；垂、殳斨、伯与等担任百工，掌工匠；益、朱虎、熊罴等人任虞，掌山林池泽；伯夷任秩宗，掌祭祀；夔任典乐，掌乐舞；龙任纳言，掌传达。此外还有十二牧分掌九州。
上述少昊、虞舜官制不一定符合当时的实际情况，但由于《左传》、《尚书》是儒家推崇的经典，故对后世官制影响极大。
二、奴隶社会的官制
奴隶社会的官制是从原始社会官制中演变而来的。在原始社会的氏族制阶段，由于氏族是以血缘为纽带的社会组织。在意识形态上产生了强烈的祖先崇拜，再加上当时科学水平低下，形成了对天地万物的迷信。祖先崇拜和迷信组成了原始的宗教。原始宗教起着维护氏族内部团结，指导人们生产和生活的重要作用。于是，造成了宗教官的崇高地位，巫师和酋长地位相当。在氏族制瓦解阶段，由于社会生产力的发展，阶级的产生，部落之间的战争和交往日益频繁。于是，在部落和部落联盟内部产生了处理对外事务的军事行政系统和处理内部事务的宗教行政系统，即古人所说的“国之大事，在祀与戎”。在此基础上形成了奴隶制的国家机构。
夏商西周春秋是奴隶社会，长达一千五百余年。在此期间，官制日益完善。
有关夏代官制的材料很少，仅见于《尚书》、《礼记》、《左传》等书。《礼记·明堂位》云：“夏后氏百官。”《尚书·立政》云：夏朝“宅乃事，宅乃牧，宅乃准”，即设立了司法官“准”，治民官“牧”，宗教官兼军官“事”。然而，究竟夏朝有哪些官？诸书语焉不详，致使后人无法勾画其轮廓。
商代官制的轮廓比较清楚，商代有内服官和外服官之分。内服官即中央官，统称为“百僚”和“多尹”。内服官分成宗教事务和行政事务两个系统。外服官即地方官，有侯、甸、男、卫、邦伯等，统称为诸侯。此外还有统率军队的师、马等。
西周政体带有浓厚的原始民主制残余，贵族权力很大，但官制已发展到相当完善的程度。西周初年，中央由太师、太保主持朝政，其下设有卿士寮处理军国大事。卿士寮的主要成员有司徒、司马、司空、司士、司寇等天子五官，统称为卿士。西周末年，卿士取代师保主持朝政。中央的另一个重要部门是掌人事、礼制、占卜的太史寮。太史加上同寮的太宰、太宗、太祝、太士、太卜，合称“六太”。卿士、太史二寮之下还有掌军事的师氏，掌王室膳食和出纳王命的膻夫等官。西周在地方上实行分封制，受封的诸侯名号有侯、伯、子、男、甸等，名号之间无严格的等级关系。诸侯在封国中拥有军政大权，实行世袭制。诸侯之下有卿大夫和士。西周的基层政权组织是设于“国”、“野”的乡遂制。
春秋是奴隶制的衰落时期，在经济基础变革的同时，官制也发生了重要的变化。第一，由于王室衰微，大国争霸，分封制度名存实亡。为了表明诸侯的实力和地位，形成了侯、伯、子男三个等级。楚、吴、越的诸侯公然称王，脱离了和周王室的藩属关系；第二，由于宗法组织的破坏，阶级斗争激烈，司徒、司马、司空、司寇等政务官地位上升，太史、太卜、太祝等宗教官地位下降；第三，由于战争激烈，军事机构的地位日益重要，出现了“军”的编制。如晋国设三军，军长官由卿兼任，称为将某军，后来演变成专职的武官将军；第四，由于激烈的争霸战争，要求各国诸侯集中全国的力量去进行斗争，中央集权的郡县制应运而生。最迟在春秋早期，楚国开始设县。接着，秦、晋等国纷纷设立郡县；第五，由于宗法组织瓦解，个体农户大量出现，形成了不分国野、以个体农户为基础的什伍组织。上述变化有力地影响了战国封建官制的建立。
三、封建社会的官制
中国封建社会的国家政体是专制主义中央集权的政体，这一政体在两千余年间发生过多次变化，使封建官制的发展呈现出阶段性。
第一阶段，战国至东汉末年。形成了中央的三公九卿制和地方上的郡县两级制。
战国时期，废除了过去集最高行政、军事权力于执政大臣之手的制度，实行将相分立的文武分职制度，即所谓“官分文武，君之二术”。这一作法使国君成为全国唯一集军政大权于一身的人物，大大提高了专制君权。其次，实行郡县制为主，封君制为辅的地方行政体制，郡成为县的上级。最后，普遍实行军功授爵制度，形成了治事的官职和酬功的爵位的分离。官、爵的分离有利于官吏的选拔和任用，标志着统治者治国经验的成熟。
在战国专制集权的基础上形成了秦朝官制。秦代中央实行三公九卿制。丞相、太尉、御史大夫等三公分掌行政、军事、监察大权，奉常等九卿和中尉等列卿分掌国家和宫廷的各项事务，此外还有统兵征伐的将军、校尉等军官。地方上设郡、县两级。县以下设乡亭组织。秦代实行二十等军功爵，各等名称由低而高，依次为公士、上造、簪袅、不更、大夫、官大夫、公大夫、公乘、五大夫、左庶长、右庶长、左更、中更、右更、少上造、大上造、驷车庶长、大庶长、关内侯、彻侯。爵位可以世袭，但分为高爵和低爵两种，“七大夫、公乘以上，皆高爵也。”高爵亦称官爵，低爵亦称民爵。平民百姓一般不能获得高爵，因功超过的级数只能转让给亲属。
西汉初年基本上承袭秦制，所不同的是在地方上分封诸侯，诸侯王国小者辖一郡，大者辖数郡。西汉官员分为二十一个等级，最高一级是万石，以下依次是中二千石、真二干石、二千石、比二干石、千石、比千石、八百石、比八百石、六百石、比六百石、五百石、四百石、比四百石、三百石、比三百石、二百石、比二百石、百石、比百石、斗食。汉初承袭秦二十等爵，但改彻侯为列侯，再加上诸侯王，实际上是二十一等爵位。
汉武帝为加强皇权，成立了皇帝的秘书机构尚书台，架空了三公。东汉“虽置三公，事归台阁”，确立了尚书台的中枢地位，东汉时还成立了专职的监察机构御史台。
第二阶段，三国至南北朝。中央由三公九卿制向三省六部制过渡，地方上由郡县两级制变成了州、郡、县三级制。
曹魏增设中书省掌秘书，参与决策。尚书台成为行政中枢。晋代设门下省，掌侍从顾问。南北朝时，门下省取得了监督中书尚书二省的权力。三省制已具雏形。
在三省制形成的同时，地方上形成了州、郡、县三级制。汉武帝时，为了加强对地方的控制，设立了十三州部刺史。分别监察若干郡国。东汉末年，州成为郡国之上的行政区。南北朝时州数激增。
魏晋南北朝期间，官吏等级上出现了较大的变化。首先是在曹魏时出现官品和官秩并用的制度，北齐取消官秩，只用官品。北魏时官分九品，每品各置正从，四品以下，每品正从再分上下阶，凡九品三十阶。其次，曹魏废除了秦汉的军功爵制，改为王、公、侯、伯、子、男等爵位。再次，曹魏为了酬劳致仕的官员，设立了开府仪同三司、光禄大夫等散官。南北朝时逐渐形成了散官制度。最后，北周时出现了酬答官员功勋的勋官。北周时将勋官分为上柱国、柱国等十一级。散官、勋官和爵位一样，有俸禄和礼遇，无实权。
第三阶段，隋唐五代时期。中央为三省六部制，地方上由州、郡、县三级制变成了州、县二级制。
隋代确立了三省六部制，相权三分，大大加强了皇权。在此期间，三公九卿的名号和官署并未撤销，而是成了散秩闲曹。唐初还有专职的宫廷事务机构殿中省和内侍省。
隋代废郡，改为州、县两级制。唐因之。
隋唐官品，大体沿用北魏之制。唐代爵位设王、嗣王（郡王）、国公、开国郡公、开国县公、开国县侯、开国县伯、开国县子、开国县男等九等。另外，唐代正式将散官作为现任官员按资升迁的等级标志，并将文散官和武散官分开，文散官有开府仪同三司、特进等二十九阶，武散官有骠骑大将军、辅国大将军等四十五阶。隋代勋官之制沿用北周。唐代将勋官改为上柱国等十二转。
第四阶段，宋元时期。中央由三省制变成了二府制，地方上由州、县二级制变成了路、州（府、军、监）、县三级制或行省、路、州（府）、县四级制。
唐末，三省制名存实亡，权力归于中书门下。府兵制瓦解后。唐末设立了统率禁军的枢密院。宋代形成了中书门下和枢密院分掌政务和军务的二府制，此外还设立了翰林院、宣徽院等重要机构。
唐初，在州之上设监察区道。唐末，道由监察区变成了行政区，形成了道、州、县三级制。各道观察使或兼节度使，或兼团练使等军职，变成了握有一方军政大权的藩镇，很容易向中央闹独立。宋代鉴于“方镇太重，君弱臣强”的历史教训，在改“道”为“路”的同时，不在路一级设单一的军政机关，而是分设转运使司、提点刑狱司、提举常平司等监司和经略安抚使司，分掌兵刑钱谷。路下设府州军监和县，仍为三级制。元代在路之上设行省，作为地方上的最高军政机构。行省之下辖路、府（州）、县，变成了四级制。
宋元在爵位上大体沿袭唐制，例如宋代设王、郡王、国公、郡公、县公、侯、伯、子、男等九等爵位。在官品上则恢复了隋代的正、从九品十八级。在勋官和散官的级数上作了一些调整，例如，元代将勋官改为十级，将文散官改为四十二阶，武散官改为三十四阶。
宋代还实行“官与职殊”，“名与实分”的制度，“其官人受授之别，则有官、有职、有差遣。”省部监寺的官职大多成为有俸无权的“寄禄官”，学士成为专掌文学侍从顾问的“职”，真正有权的是“差遣”，即官衔上带有“判”、“知”、“试”、“权”、“直”、“提举”、“提点”一类名称的职位。内于“官与职殊”的制度造成官吏冗滥，名实混乱，所以在元朝被废除。
第五阶段，明清。中央由二府制变成内阁军机制，地方上形成布政司、府、县三级制或省、道、府、州县四级制。
明初撤销中书省，将六部等行政机构直属于皇帝，改设内阁大学士负责秘书顾问。清代设军机处，负责处理机要公务。明清中央行政机关变化不大，重要机构有六部、都察院、翰林院、大理寺等。
明初废除行省机构，改设布政使司、按察使司、都指挥使司等三司，分掌本省的民政财政、司法和军事。明中叶，为加强对地方的管理。设总督、巡抚，总管一方军政，但辖区和权限尚不固定，清代才固定了总督、巡抚的辖区和权限。明代省下设府（直隶州）、县（散州），变元代的四级制为三级制。清代在省、府之间设道，又变三级制为四级制。
明清在官品上承袭宋制，仍为正、从九品十八级。在爵位上，分宗室封爵和一般封爵两种爵位。明代宗室封爵有王、郡王、镇国将军、辅国将军、奉国将军、镇国中尉、辅国中尉、奉国中尉八等。一般封爵只有公、侯、伯三等。清代宗室封爵有和硕亲王、多罗郡王、多罗贝勒、固山贝子、奉恩镇国公、奉恩辅国公、不入八分镇国公、不入八分辅国公、镇国将军、辅国将军、奉国将军、奉恩将军等十二级。一般封爵有公、侯、伯、子、男、轻车都尉、骑都尉、云骑尉、恩骑尉。在勋官上，明代文武分开，文勋十级，武勋十二级。清代则取消了勋官，改设轻车都尉、骑都尉、云骑尉、恩骑尉等世职。明清散官等级也有变化：明代文散官四十二阶，武散官三十阶。清代文武散官均为十八阶。
（第二节）中央官制
中国古代中央官制分成中枢决策、行政和监察三大系统。
一、中枢机构
中枢机构是协助皇帝处理军国大计和发号施令的机构，亦称“枢机”、“枢要”、“机要”。中枢机构的长官通称“宰相”，亦称“枢臣”、“宰辅”、“辅臣”。宰辅在整个国家机构中有着极其重要的地位，以至于南宋人牟子才说：“宰相之体可重也，亦可轻也。重则国与重，轻则国与轻，是轻重之势不在国，而在宰相之身也。”
商代宰辅称尹或黄尹、尹衡、保衡，其中最有名的是辅佐成汤的伊尹。西周前期以太师、太保辅政，合称师保。师保又被尊称为公，如成王时的太师周公、太保召公，“自陕以西，召公主之；自陕以东，周公主之”。西周后期改为冢宰、司徒、宗伯、司马、司寇、司空等卿士辅政。春秋时，列国也以卿士辅政，如齐国晋国的上卿（正卿）、郑国的执政、宋国的太宰、楚国的令尹。
由于卿士总揽军政大权的体制妨碍了君主集权，随着封建专制集权政体的建立，战国七雄先后实行文武分职的相国、将军制度。相国原称相邦，简称为相。列国相职的名称不太一致，如秦称丞相，楚称令尹。但列国相职的权力大致相同，其具体内容如荀子所说：“相者，论列百官之长，要百事之听，以饰朝廷臣下百吏之分，度其功劳，论其庆赏，岁终奉其成功以效于君。当则可，不当则废。”可见，相国虽失去了军事统率权，但仍是百官之首和国家大政的主持者。
秦和西汉初年，以丞相、太尉、御史大夫为三公。丞相“掌丞天子，助理万机”，即上承皇帝之命，协助皇帝处理军国大政，如主持百官集议，总领百官奏事，任免考核官吏等等。丞相之下有长史二人，主持相府日常工作。长史之下是掌具体事务的诸曹掾属。太尉，“掌武事”，其下亦有长史、掾属。御史大夫掌皇帝的秘书事务和监察，协助丞相处理政务。
