5.3 居住区建设
5.3.1 城市住宅建设的目标
城市居民除了通勤、购物、观光、工作等活动之外，大部分时间都在居住区、住宅中度过。居住用地是城市空间的重要组成部分，在城市的各类土地中居住用地的面积最大。我国1981、1985、1990年城市建设用地调查表明，居住用地占城市建设用地的比例分别为38.2%、40.8%和42.1%。而在一些城市中，特别是一些卫星城镇或以农业人口聚居为主的小城镇，居住用地的比例还要高。即使按照《城市用地分类与规划建设用地标准》规定的标准，城市的居住用地占城市建设用地的比例应在20%～32%，为四大类用地（居住、工业、道路广场和绿地）中用地比例最大的。所以，住宅建设与确保良好的居住区环境是城市空间布局的重要组成部分。
新中国成立以来，由于受“左”倾思想的影响，我国国民经济发展比例严重失调，城市建设重生产、轻生活，严重影响了城市住宅建设。到1982年底，城镇住宅面积达11.8亿米2，人均居住面积为4.4米2。1982年即新中国成立33年来，城镇住宅基本建设共投资780亿元，建成住宅8.45亿米2。
改革开放以来，我国住宅与房地产业发展取得了前所未有的巨大成就。尤其是“九五”期间，住宅与房地产业从投资与消费两个方面拉动了国民经济的发展，成为国民经济的重要产业；城镇居民的居住条件也得到大大改善。1996年至1999年，全国城镇住宅建设投资达到1.6万亿元，比“八五”同期增长155.6%。
1999年，城镇住宅建设投资约占当年CBD的6.2%，占当年全社会固定资产投资的16.9%。“九五“期间，共完成城镇住宅竣工面积18.35亿米2（平均每年建设住宅4.6亿米2），前四年竣工总量就比“九五”计划预定的12亿米2的目标超出了6.35亿米2，提前两年完成“九五”计划指标。全国农村住宅建设水平发展迅速，年均达到6.5亿米2，高于“九五”计划确定的年均5.6亿米2的目标。
1999年，全国城市人均居住面积达到9.8米2，提前两年实现了到2000年人均达9米2的目标；到“九五”期末，城市居民人均居住面积已超过10米2，农村人均住宅建筑面积达到23.7米2。城乡居民住房的工程质量、功能质量、环境质量和综合配套水平都有了较大改善，居住水平有了很大提高，极大地改善了人民的物质生活水平。住宅建设的发展和居住条件的改善，表明我国住房供应极度短缺的时代已基本结束。
“十五”期间住宅与房地产业发展的指导思想是：抓住我国将全面建设小康社会，实施城镇化战略的历史机遇，加快发展以居民住宅为重点的房地产业；以结构调整为主线，实现产业整体素质的提高和结构的优化升级；积极稳妥地推进住房制度改革，通过改革促进发展；以科技创新为动力，加快推进住宅产业现代化，改造传统的住宅产业；最终实现城乡人民居住水平的提高和环境质量的改善，达到经济和社会的协调发展。“十五”期间，全国城乡住宅计划竣工面积为57亿米2，其中城镇住宅计划竣工面积为27亿米2，约3000万套。2005年，城镇居民人均住宅建筑面积增加到22米2。“十五”末期，消灭危房，旧房基本得到了更新和改造，基本实现每户拥有一套功能相对齐全、综合质量较高的住宅。农村住宅竣工面积30亿米2，人均住宅建筑面积达到25米2，砖混结构住宅比例提高到80%。房地产开发投资保持持续稳定地增长，不断提高住房的自有化率，基本实现住房商品化；提高房屋的工程质量，加速推进住宅产业现代化进程，住宅建筑体系形成系列，实现住宅部品的通用化生产和社会化供应；科技进步对住宅产业增长的贡献率达到35%以上。
到2010年，城镇住宅达到适用、经济、美观、安全的要求，工程质量、功能质量、环境质量基本满足居民长期居住的需求。城镇住宅竣工面积达到55亿米2，实现户均一套、人均一间、功能齐全、设备配套、居住环境良好的住宅，实现住房商品化，科技进步对住宅产业发展的贡献率达到40%以上。
5.3.2 住宅建设与城市发展
城市的人口集聚必然导致住宅建设的发展，住宅又是人类衣、食、住、行的基本需求之一。住宅的发展政策是城市发展的基本政策之一，它直接关系到城市居民的生活水平和生活质量的提高，是城市稳定、有序发展的重要条件之一。在公有住宅制度改革、住宅商品化进一步深化的过程中，必须充分注意住宅建设与城市发展的关系，科学、合理地引导城市住宅建设。
在城市规划方案的形成过程中，往往只是确定了体现居住、工业、交通等主要用地相互关系的城市用地结构，确定了居住用地的位置和地块面积，以确保居住用房建在合适的地点。但是不同的城市，因为其人口规模、人口结构、城市特性等的不同，居住用地的比例往往不一样。尤其要注意的是，无论是总体规划还是详细规划，规划师所能确定的只是居住地块整体的位置和规模，至于哪一块地、哪一幢房子由哪个人居住则不是规划师所能确定的。特别是在市场经济时期，住宅的数量与位置完全是由居民的个人嗜好和市场所确定的。因此，规划师的任务是尽可能了解和分析市场的规律，引导居住区的合理和有序建设，以适应城市整体发展的要求。
城市住房的建设发展与土地资源、城市环境的关系也非常密切。在城市人口不断扩大、家庭收入不断增加的前提下，大户型住宅的建设呈上升趋势。这种趋势不但体现在城市郊区，在城市中心区也有所体现。居住区的人性化设计、追求人与自然环境的协调、大面积、大广场，已影响到城市土地资源的利用效率的问题，从人与环境资源的关系看，这种发展的趋势必须进行适度控制。
在住宅商品化市场中，住宅供求的关系受多种多样因素影响。城市扩大、土地资源紧张、地价上涨、原有住宅的数量、空置率、新建住宅数量、居民收入、银行利率、税收结构、人口结构、住宅租金、住宅抵押贷款融资效应、居民心理等等都有可能引起住宅价格的变化。
住宅政策的目的是让所有居民都有适合自己居住的房屋，并不是都要拥有自己的一套住房。完全通过市场运作，即使在经济发展的西方国家也不可能达到每户人家都拥有一套住房的目标。不同国家的住宅价格与家庭收入的比例存在着很大差异，住宅政策的制定要根据不同国家的实际情况。相关数据显示，近年来，我国房地产价格的增长速度很快。2005年第一季度，全国35个大中城市房屋销售价格同比上涨7.7%，比上一年第四季度增加2.6个百分点。有9个城市房价涨幅超过10个百分点，其中上涨幅度上海为28.3%、沈阳为19.6%、青岛为16%、重庆为14.5%、天津为14.2%、南京为12.1%、宁波为11.9%、杭州为10.5%、济南为10.2%。房价的过快增长反过来也会影响城市发展的秩序，因此必须通过政府干预等政策手段，实现住宅政策作为一项公共性政策的目标。
政府对住宅价格的调控应按照住宅经济的客观规律及城市经济对住宅产业的要求，运用经济、行政和法律等手段对住宅开发的规模、结构等进行直接调控，或通过调控消费市场而对住宅开发活动进行间接调控。
宏观调控主要有两个方向：一是调控住宅市场的供给结构，使市场份额比例关系符合需求结构的要求，而稳定房价或使之略有降低也是通过调整供给结构实现的。如要使一个城市的住宅市场实现有效供给，政府应分析各种层次的住宅类型结构，并通过土地供应量的调节达到优化住宅供给结构和调节各种类型住宅价格的目的。目前，政府对别墅等高档住宅用地的严格限制就是一个好的例证。二是调控金融信贷市场，通过调控开发信贷和消费信贷的规模与去向，从而达到调控住宅市场的目标。此外，政府还必须实行廉租住房政策、经济适用住宅等多种类型的住宅开发，以保证低收入家庭的居住权利。
5.3.3 我国城市住宅政策的主要特征与发展战略
1.我国城市住宅政策的主要特征
我国城市住宅政策的主要特征，可以归纳为以下几个方面：
（1）初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的住房供应、分配体系。
1998年，国务院发出《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，停止了实行近50年的职工住房实物分配制度，绝大多数省、市出台了住房分配货币化的实施方案，开始实施住房分配货币化。在不断深化住房制度改革的过程中，初步形成了与社会主义市场经济体制相适应的多层次的城镇住房供应体系：即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房，重点发展经济适用住房。
“九五”期间，围绕启动住房消费、拉动经济增长这一中心工作，在鼓励住房消费的税收政策上有了实质性的突破。先后调整了房地产市场税收政策，对房地产交易过程中所涉及的营业税、契税、土地增值税及个人售房所得的个人所得税等给予了相应的减免优惠。
（2）住房公积金发展迅速，住房金融体系初步形成。到2000年底，全国参加住房公积金制度的职工近7000万人，占应建职工总数比例超过了60%；归集住房公积金总量约2419亿元，归集余额约1797亿元。到2000年底，累计发放个人住房公积金贷款577亿元，余额517亿元。
（3）住房市场化程度明显提高，住房二级市场日趋活跃。目前，全国可售公房的80%已经出售给城市居民，城镇居民住房自有率达到70%左右，城镇居民已经成为住房市场的消费主体。全国各地的住房市场发展迅速，住房的市场体系已初步形成，市场在住房资源配置中的作用日益明显。存量住房市场，即住房二级市场开放范围逐步扩大，全国大部分城市已开放了住房二级市场，在完善配套政策、简化办事程序、降低交易费用、调整收益分配、加强中介服务等方面，都取得了不同程度的进展。
（4）物业管理发展迅速，整体水平逐步提高。新建住宅小区普遍实行物业管理体制，大多数旧住宅小区经过改造也开始推行物业管理，基本实现了到2000年前全国城镇住宅总量的30%实行物业管理的目标。全国物业管理企业已逾2万家，从业人员超过200万人，部分地区实施物业管理的覆盖面超过50%，全国50多个城市开展了物业管理的招投标活动。通过加强规范化建设和推行竞争机制，物业管理的服务水平明显提高。
（5）加速推进住宅产业现代化，全面提高住房综合质量。住宅产业现代化水平发展很快，住宅的工程质量、功能质量、环境质量都有大幅度提高。“九五”末期，国务院出台了《关于推进住宅产业化、提高住宅质量若干意见的通知》，确立了住宅产业化的指导思想、主要目标和重点措施。为加快建立规定的各项制度，积极推广应用先进的成套技术体系，加速淘汰落后产品，开始推行住宅规划设计审批制度，住宅部品、材料强制淘汰制度，市场准入制度和商品住宅性能认定制度。通过实施“国家康居示范工程”和住宅小区智能化系统示范工程，引导住宅开发建设走技术创新的集约化生产的道路，提高住宅的科技含量，推动住宅建设从粗放型向集约型转轨，促进了住宅综合质量和住宅产业现代化水平的提高。
但是在住宅建设与房地产业发展中也存在着许多问题。主要是：住房分配货币化推进不均衡，原有建房、买房资金未能及时转换，长期稳定的住房补贴资金来源渠道难以建立，特别是企事业单位的住房分配货币化工作进展缓慢；存量住房市场、房屋租赁市场依然存在着交易手续繁琐、税费过高等问题，中介服务机构还普遍存在政企不分、规模小、操作不规范等问题；经济适用住房政策的推广，廉租住房制度建设进展缓慢；住房质量通病还很普遍，适应个人购房需求的个性化、多样化的住房有效供给不足；住房公积金的管理体制和监督机制亟待进一步完善，金融服务水平、质量有待进一步提高；在物业管理的发展过程中，业主的自治意识薄弱，居民对物业管理服务的需求与其物业管理消费意识、支付能力的矛盾逐渐显现、日益突出；物业管理企业资金不足，很难良性循环和健康发展；住房消费服务滞后，无法满足居民多种多样的住房消费需求；住宅产业化水平低，科技进步贡献率远远低于其他行业，且增长缓慢，住宅建设还处于粗放型生产阶段；相关立法滞后，行政管理中尚存在管理程序复杂、管理收费过高等问题。
