时间转回天启五年的三月二十七日，新任两淮转运使史从知上任扬州。史从知生于河南，早年求学时拜入左光斗门下，但在进士及第后却主动与东林党划清了界限，按他的话说，“授我业者，恩师也，非东林也。”正是他的这般举动，博得了齐楚党人的好感，于是将其荐入两淮盐业转运使司，向其示好，以便拉拢。
史从知刚一到任便宣布要检查两淮盐业转运司最近三年的账目，这本是寻常的事情，每一任转运使都要走这么个流程，但是史从知却不是敷衍了事，他翻出了自己从淮安带来的淮北盐引账目翻本，两相对照，以便确定准确的盐引贩卖数额。这一看不要紧，却发现了一个巨大的问题：两本账册对不上。
在史从知自己的账册上记录着，天启二年淮北共出盐引十七万引，征得榷税六万五千两，然而在总司的账目上，除了这十七万引盐之外，还单独列有一项：贩商预行提留盐引八万引。所谓预行提留，就相当于赊账，但这个赊账是有条件的，商人必须按年缴纳利息，通常是百分之三，但由于朝廷并没有明文规定这一事项，所以讨价还价的余地很大。
天启二年赊出去的这八万引盐，直到天启五年自己上任都没人来还上，而且账目之中只字未提利息的事情，等于是朝廷白白将这八万引盐给送了出去，这让史从知大感不妙，如果仅仅淮北五座盐场就能赊账八万引盐，那淮南二十五座盐场又赊了多少呢？他继续往后翻，翻到了淮南账目那一页，一行小字映入了他的眼帘：贩商预行提留盐引三十万。
史从知紧皱眉头，伸出手揉了揉自己的太阳穴，此时的两淮盐业转运使司，下辖泰州、淮安、通州三个分司，总共有三十个盐场，其中淮北五个，淮南二十五个。每年额定出盐引七十万五千二百引，其中淮南五十三万引，淮北十七万五千二百引。而账目中记载的两淮盐课赊账，竟然高达三十八万引，超过每年额定盐引的一半，这些新增加出来的盐引没有经过朝廷的批准，也就是说，盐的产量并没有增加，但是盐引的数量却增加了50%，作为一个现代人，大概脑海里一定会出现一个词：通货膨胀。
史从知当然不明白“通货膨胀”这个词的含义，但并不妨碍他理解“钱贱盐贵”的事实。史从知心中的担忧让他不得不从头到尾翻看整本账目，从万历三十三年到天启四年，每年的盐引都有赊账，最少的万历四十年有二万引，最多的天启元年竟然高达四十万引，在这二十年的时间中，盐商归还的“借款”竟然总共只有区区八万两白银，如此庞大的税款流失，让他不寒而栗。
而更让他忧虑的是，不断超发的盐引，已经造成了副作用，正常来说，一引盐额定是三百斤，但由于盐引的长期超发，导致一引盐的实际存量严重降低，史从知估计可能已经不到一百五十斤，这就意味这老百姓买盐的价格会翻一倍，原本三百文能买一斤盐，现在恐怕要花上六百文，这就给了私盐生长的空间。而对于私盐，史从知更加熟悉，这源自于一个明代中期盐场的特例：余盐税。
弘治年间，皇帝下旨允许官府购买盐户手中除额定盐引外的剩余盐，但需要交纳一笔单独的税款。这一举动等于是绕过了纲盐法，制定了一项新的盐业买卖渠道，于是二十年后，从1510年开始，官盐陷入了危机，余盐即使在交纳余盐税之后，其价格仍然远低于官盐，这导致市场上充斥着余盐，而正规的盐引则无人问津，这便是第一次盐引壅积。而当时朝廷的做法是，将余盐和盐引挂钩，一张盐引下存三百斤正盐和一百斤余盐，这一做法看似天衣无缝，但很快，商人也找到了应对之法，那便是“预行提留”。
由于盐引下共存了两个品种的盐，导致盐商需要重复纳税，即先交纳仓钞钱来购买盐引，然后去盐场购买余盐，最后还需要交纳余盐税。等于是一份盐引交纳了三种税（这一制度一直延续到大明朝灭亡），这导致盐商成本大增，盐引壅积问题并没有得到缓解。为此，当时的户部尚书向朝廷提出了“预行提留”的办法，嘉靖皇帝在慎重考虑后，批准了这一建议。结果便是，赊账的盐商往往欠账不还，这些佘出去的盐即使被朝廷下令剥夺官盐的身份，却依然畅销市场，因为它的价格实在是低廉，最终，朝廷只得默认了“预行提留”的做法，以换取盐商对额定盐引的购买。
看着眼前的两本账册，史从知陷入了沉思，他很清楚，这些佘出去的盐实际上就是市场上私盐的来源，以赊账的比例来看，目前市场上至少有35%的盐都是私盐，但如果考虑到官盐的高昂价格，这一比例很可能会超过60%，对整个官盐产业造成严重威胁，于是他连夜书奏一封，直递紫禁城。
四月九日，天启收到了史从知的奏折，其中的内容让他大吃一惊，当初范醇敬说盐政应当尽收于官，他还觉得合理，但如今看来，这根本就是给别人做嫁衣。盐政当中的问题恰恰在于国家垄断的低效率，一方面朝廷希望通过垄断敛财，但另一方面，朝廷又缺乏运贩的手段，只能依托于商人，结果便是商人和官员沆瀣一气，从垄断中攫取暴利。
天启思索再三，还是决定召见户部尚书毕自严。
“微臣参见万岁。”毕自严跪拜在天启面前，他最近似乎长胖了些，看来户部的小日子过得不错。
“自严对盐政所知几何？”天启努力抚平自己的眉头，尽量不让毕自严看出自己的难色。
“回万岁，略有所闻。当今盐政之症结，乃在票引，而票引之难，在于价高难卖。”
毕自严说完悄悄抬眼看了看天启，却读不出天启脸上的表情。
“就在刚刚，新任两淮转运使史从知给朕送来了一封加急直奏，你看看吧。”天启将桌上的奏折递给了魏忠贤，魏忠贤恭敬地接过去，转手递给了毕自严。毕自严跪在地上一行一行地读下去，越读脸上的神情越凝重。
“万岁，盐业必须彻查，其中必有大匿！”毕自严啪地一声合上奏折，怒目圆睁。
“朕正有此意。”天启转头朝魏忠贤看了一眼，魏忠贤立刻抬嗓唱道，“亲命户部尚书毕自严为两淮盐案钦差大臣，赐尚方宝剑，即刻出使扬州，行权专断，务尽彻查，钦此！”
“微臣领旨！”咚一声，毕自严朝天启重重磕了一个头。
