第4章恐怖活动组织及人员如何认定？

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一、为何需要认定恐怖活动组织及人员？

恐怖活动组织及人员平时处于隐蔽状态，与社会一般人并无异样。且由于恐怖主义本身界定就较为困难，因此，哪些是恐怖活动组织及人员不能被一般公众所知晓，这对于恐怖主义活动的防范极为不利。所以，有必要通过法律程序明确认定恐怖活动组织及人员，使其无处藏身。

此外，某一组织或个人一旦被认定为恐怖活动组织或者恐怖活动人员，其行为将受到各方面的限制，直至刑罚制裁。因此，需要对恐怖活动组织及人员进行准确的认定，以避免反恐怖主义工作的打击面过大，损害到我国国民正常的生活秩序，侵害到公民个人的人权。我国《宪法》第三十三条第三款规定，“国家尊重和保障人权”。反恐怖主义工作中也应当贯彻人权保障的基本原则。基于此，《反恐怖主义法》第六条第一款重申，“反恐怖主义工作应当依法进行，尊重和保障人权，维护公民和组织的合法权益”。以法定程序认定恐怖活动组织及人员正是这一宪法原则的体现。

恐怖活动组织及人员的认定应当通过法律程序由专门的部门进行，而不能由任何人随心所欲地判定哪些组织或个人是恐怖活动组织及人员。在《反恐怖主义法》颁布施行之前，我国通过公安部公开发布认定了三批恐怖活动组织及人员的名单，是我国认定恐怖活动组织及人员工作的前期实践。《反恐怖主义法》颁布施行之后，应当由该法所确定的机构依照该法所界定的恐怖活动组织和恐怖活动人员的定义，通过相应的程序来具体认定恐怖活动组织及人员，从而使得反恐怖主义中的此项工作开启规范化、法治化的进程。

恐怖活动中组织、策划、准备、实施造成或者意图造成重大人员伤亡及财产损失，危害公共安全、扰乱社会秩序等严重危害社会的行为，如杀人、放火、爆炸等，是否属于恐怖活动，关键要结合其行为性质以及主观目的来判断。恐怖活动犯罪以实现政治、意识形态等目的为最终目标，这是认定恐怖活动组织及人员的前提条件。在恐怖活动组织及人员的认定中，要准确把握其根本特征，避免将非恐怖活动组织及人员错误地认定为恐怖活动组织及人员，不当地扩大《反恐怖主义法》的打击范围。

二、恐怖活动组织及人员由哪个部门具体认定？

《反恐怖主义法》第十二条规定，“国家反恐怖主义工作领导机构根据本法第三条的规定，认定恐怖活动组织和人员，由国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构予以公告”。根据该条规定，有权认定恐怖活动组织及人员的机构是“国家反恐怖主义工作领导机构”。

根据《反恐怖主义法》第七条的规定，国家设立反恐怖主义工作领导机构，统一领导和指挥全国反恐怖主义工作。设区的市级以上地方人民政府设立反恐怖主义工作领导机构，县级人民政府根据需要设立反恐怖主义工作领导机构，在上级反恐怖主义工作领导机构的领导和指挥下，负责本地区反恐怖主义工作。因此，需要注意，认定恐怖活动组织及人员的主体是统一领导和指挥全国反恐怖主义工作的国家层面的领导机构，地方反恐怖主义工作领导机构不具有认定恐怖活动组织及人员的权力。

此外，国家反恐怖主义工作领导机构认定恐怖活动组织及人员之后，应当由其办事机构予以公布。因此，国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构应当对国家反恐怖主义工作领导机构所认定的恐怖活动组织及人员及时向社会公布，这样做有利于社会公众提高防范意识，也有利于反恐怖主义工作的进行以及相关国际合作的开展。

三、恐怖活动组织及人员认定的具体程序？

（一）如何申请相关部门认定恐怖活动组织及人员？

国家反恐怖主义工作领导机构对恐怖活动组织及人员的认定工作需要相关部门提出申请方能启动。《反恐怖主义法》第十三条规定，“国务院公安部门、国家安全部门、外交部门和省级反恐怖主义工作领导机构对于需要认定恐怖活动组织和人员的，应当向国家反恐怖主义工作领导机构提出申请”。

上述部门作为国家机构职能各不相同，但是职责内容都与反恐怖主义工作密切相关。因此，应当在各自的职责范围内，依据所发现的恐怖活动组织及人员的线索，向国家反恐怖主义工作领导机构提出认定恐怖活动组织及人员的申请。这既是上述部门的权力，也是其履行自身职责的必然要求。

公安机关作为国内刑事案件的侦查机关，对国内的恐怖活动犯罪具有侦查权，在此过程中就可以针对国内可能存在的恐怖活动组织及人员的认定向国家反恐怖主义工作领导机构提出申请。而国家安全机关负责保卫国家安全，在境外恐怖活动组织及人员对我国安全造成威胁时，需要其搜集相关情报并开展侦查工作。因而由其对此过程中的恐怖活动组织及人员的认定工作提出申请。外交部负责我国外交事务，在反恐怖主义工作中对反恐怖主义国际合作等事务负有职责。当前恐怖主义的特征是日趋国际化，这就要求各国之间展开反恐合作。外交部在反恐国际合作事务中遇有需要各国共同打击的恐怖活动组织及人员，则应当提请国家反恐怖主义工作领导机构予以认定。地方各级反恐怖主义工作领导机构在上级机构的领导与指挥下开展工作，对在本地区反恐怖主义工作中需要认定的恐怖活动组织及人员，应当层报，由省级反恐怖主义工作领导机构向国家反恐怖主义工作领导机构提出认定申请。国家反恐怖主义工作领导机构接到上述机构的认定申请，应当及时进行审查，作出是否予以认定的决定。

（二）被认定为恐怖活动组织及人员后将面临什么样的后果？

认定恐怖活动组织及人员的目的即在于进一步对其采取措施，防范或者惩治其实施具体的恐怖活动。因此，在被认定为恐怖活动组织或者人员后，必然对其带来不利影响。《反恐怖主义法》第十四条规定，“金融机构和特定非金融机构对国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构公告的恐怖活动组织和人员的资金或者其他资产，应当立即予以冻结，并按照规定及时向国务院公安部门、国家安全部门和反洗钱行政主管部门报告”。

根据国际反恐怖主义经验，恐怖活动组织及人员实施恐怖活动需要大量资金支持，而其又会利用各国金融体系筹措资金。因此，要遏制恐怖活动蔓延，切断恐怖活动组织及人员的资金来源是有效途径之一。全国人大常委会2006年2月28日以167票全票表决批准了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》（以下简称《公约》）。《公约》是打击以资金形式资助恐怖主义犯罪活动的国际法律文件，于1999年12月9日由第54届联合国大会通过，2002年4月10日生效。2001年11月13日，时任外交部部长唐家璇代表中国签署了《公约》。《公约》的核心是通过切断恐怖主义的经费来源，动摇其赖以生存的经济基础。作为同样面临恐怖主义威胁的中国，批准《公约》是符合中国实际需要的。《公约》由28条正文和1个附件组成，规定了“资助恐怖主义罪”的定义，并要求缔约国采取相应的立法、司法、执法及金融监管措施，对资助恐怖主义行为予以预防、打击；规定了缔约国对资助恐怖主义行为行使管辖权的法律依据；规定了缔约国应当就惩治资助恐怖主义行为开展引渡和刑事司法协助方面的国际合作；规定了缔约国发生争议时的解决途径；规定了《公约》的批准、生效和退约程序。2011年10月29日《全国人民代表大会常务委员会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》确立了对涉及有关恐怖活动组织及恐怖活动人员的资金或者其他资产予以冻结的制度，《反恐怖主义法》对此制度再次予以确认。

所谓“金融机构”，依照《反洗钱法》第三十四条的规定，是指依法设立的从事金融业务的政策性银行、商业银行、信用合作社、邮政储汇机构、信托投资公司、证券公司、期货经纪公司、保险公司以及国务院反洗钱行政主管部门确定并公布的从事金融业务的其他机构。所谓“特定非金融机构”，《反洗钱法》并无明确列举，主要包括从事房地产销售、贵金属和珠宝交易机构、拍卖企业、典当行以及律师事务所、会计师事务所等。所谓“资金”，是指银行账户或者其他金融活动中往来的资金，包括人民币和外汇资金。而“其他资产”，是指资金以外的动产或不动产。

经国家反恐怖主义工作领导机构认定，并由其办事机构予以公布的恐怖活动组织及人员，即成为法律上资金或者其他资产被冻结的对象。金融机构和特定非金融机构应当及时对被认定的恐怖活动组织及人员的资金和其他资产进行冻结。且在任何时候发现被认定的恐怖活动组织及人员的资金和其他资产时，就应当及时予以冻结。此外，金融机构和特定非金融机构对冻结情况具有报告义务，应当向国务院公安部门、国家安全部门和反洗钱行政主管部门报告。依照《反洗钱法》的规定，中国人民银行是我国的反洗钱行政主管部门。

（三）被认定为恐怖活动组织及人员后是否存在救济途径？

恐怖活动组织及人员被认定之后，必然对其日常生产、经营等活动产生影响。因此，当认定工作存在偏差，就会影响相关组织及人员的合法权益。如果认定恐怖活动组织及人员存在偏差，则还应当在法律中规定纠正的制度，所以在法律上赋予被认定为恐怖活动组织及人员的组织及人员以救济权利实为必要。《反恐怖主义法》第十五条第一款规定，“被认定的恐怖活动组织和人员对认定不服的，可以通过国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构申请复核。国家反恐怖主义工作领导机构应当及时进行复核，作出维持或者撤销认定的决定。复核决定为最终决定”。该款即是对被认定为恐怖活动组织及人员后救济途径的规定。

复核需要依照一定的程序进行。首先，相关组织及人员对认定不服的，可以通过国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构申请复核。办事机构接到复核申请，及时报请国家反恐怖主义工作领导机构进行复核。其次，国家反恐怖主义工作领导机构经复核后，作出维持认定或者撤销认定的决定。需要注意，国家反恐怖主义工作领导机构的复核决定为最终决定。对国家反恐怖主义工作领导机构的复核决定不服的，不能再提起行政复议或者行政诉讼。最后，如果国家反恐怖主义工作领导机构作出撤销认定的决定的，由国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构予以公告；资金、资产已被冻结的，应当解除冻结。

（四）认定恐怖活动组织及人员的司法程序如何？

相关组织或个人被认定为恐怖活动组织或者人员，将带来相应的法律后果。因此，我们在认定恐怖活动组织及人员时应当谨慎进行，避免侵害公民的合法权益。通过一定的司法程序具体认定恐怖活动组织及人员对于保证认定过程的合法性、公正性、科学性提供了基础。人民法院在审理恐怖活动犯罪案件的过程中，首先就需要明确案件的性质，而这也就难以避免需要对恐怖活动组织及人员进行认定。因此，《反恐怖主义法》设置了恐怖活动组织及人员的司法认定程序。其第十六条规定，“根据刑事诉讼法的规定，有管辖权的中级以上人民法院在审判刑事案件的过程中，可以依法认定恐怖活动组织和人员。对于在判决生效后需要由国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构予以公告的，适用本章的有关规定”。

《刑事诉讼法》规定，恐怖活动案件一审由中级人民法院管辖；全省（自治区、直辖市）性的重大恐怖活动刑事案件由高级人民法院管辖；全国性的重大恐怖活动刑事案件则由最高人民法院管辖。由于人民法院认定恐怖活动组织及人员是在审判刑事案件过程中进行的，因此，人民法院认定恐怖活动组织及人员由有管辖权的中级以上人民法院实施。所谓“刑事案件”，主要是指《刑法》所规定的犯罪案件。

对于在判决生效后需要由国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构予以公告的，则适用《反恐怖主义法》的相关规定，由国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构予以公告。当然，人民法院认定的恐怖活动组织及人员并非都需要公告。只有对其中需要予以公告，以便采取相应取缔、资产冻结以及国际合作等措施的，才由国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构予以公告。