刘秀起于社会底层，曾“避吏新野”，对官府利用刑狱残虐百姓，有切肤之痛，故而他以柔道治国，在宽刑赦囚方面，迈出的步子十分突出。
首先，他从当时的社会实际出发，深知经过动乱与战争劫难的民众，迫切需要休养生息，所以“务用安静，解王莽之繁密，还汉世之轻法”。如果说刘秀即位时大赦天下，主要是出于一种形式上的需要的话，那么，建武二年（公元26年）三月的大赦，则完全是实质性的行为了。其大赦的诏令中说：“顷狱多冤人，用刑深刻，朕甚愍之。孔子云：‘刑罚不中，则民无所措手足。’其与中二千石、诸大夫、博士、议郎议省刑法。”诏令引用孔圣《论语》之言，说明当时刑法过重、狱多冤枉的现实，并责成有关官员商议简省刑法的问题。不难推见，这次“议省刑法”的核心，当是“解王莽之繁密，还汉世之轻法”。按照古人的解释，“王莽之繁密”主要指“春夏斩人于市，一家铸钱，保伍人没人为官奴隶，男子槛车，女子步，铁锁锒铛其颈，仇苦死者十七八”；“汉世之轻法”则指“高祖约法三章，孝文除肉刑”之类。此后，在同年六月，三年正月、六月，四年正月，五年二月，七年四月，中元元年，刘秀又发布诏令，大赦天下，体现了一种宽大为怀的刑法政策。
其次，刘秀根据形势的发展及各地不同的情况，随时不断进行司法调整，以切实减轻刑法。例如，建武三年（公元27年）七月诏书规定：“吏不满六百石，下至墨绶长，有罪先请。男子八十以上，十岁以下，及妇人从坐者，自非不道、诏所名捕，皆不得系。当验问者即就验。女徒雇山归家。”意谓秩禄六百石以下的基层官吏有罪，需先向上级请示再作处理；男子八十岁以上十岁以下及妇女受牵连犯罪的，只要不是大逆不道之罪或诏书有名而特捕的，都不得逮捕系狱；应当审理的案件立即审验，不可拖延；女犯人只要雇山（即每月出钱雇人上山伐木），就可以放她们回家。再如建武十八年（公元42年）四月，针对边郡的具体情况颁布诏令：“今边郡盗谷五十斛，罪至于死，开残吏妄杀之路，其蠲除此法，同之内郡”。这样就大大改变了以往边郡刑法偏重现象，使之与内地刑律趋同。
第三，多次赦免囚徒，体现了一种恤刑精神。建武五年（公元29年）五月刘秀下诏说：“久旱伤麦，秋种未下，朕甚忧之。将残吏未胜，狱多冤结，元元仇恨，感动天气乎？其令中都官、三辅、郡、国出系囚，罪非犯殊死一切勿案，见徒免为庶人。”原来当时大旱，而且闹蝗灾，刘秀认为这是由于官员执法不当，冤狱过多，百姓仇恨，惹怒老天爷而造成的。所以他命令京师诸官府、三辅及各郡国清理狱中的囚徒，凡不是死罪囚一律释放，现在的徒隶都免为身份自由的庶人。此后刘秀又多次下诏释囚减刑，其较为重要的，如建武六年（公元30年）五月诏：“惟天水、陇西、安定、北地吏人为隗嚣所诖误者，又三辅遭难赤眉有犯法不道者，自殊死以下，皆赦除之”。同年九月，“赦乐浪（郡治朝鲜，今平壤）谋反大逆殊死以下”。七年正月，“诏中都官、三辅、郡、国出系囚，非犯殊死，皆一切勿案其罪；见徒免为庶人；耐罪（即剃去鬓而留发）亡命（指犯耐罪而背名逃跑者），吏以文除之（令吏为文簿记其姓名而除其罪）”。十八年七月，“赦益州所部殊死已下”。二十二年九月，因地震制诏：“遣谒者案行，其死罪系囚在戊辰（即地震发生日）以前，减死罪一等；徒皆弛解钳（除去钳具），衣丝絮（允许穿丝絮）”。二十八年十月，“诏死罪系囚皆一切募下蚕室（宫刑狱名），其女子宫（即幽闭）”。二十九年二月，“遣使者举冤狱，出系囚”。同年四月，“诏令天下系囚自殊死已下及徒各减本罪一等，其余续罪输作各有差”。三十一年九月，“诏令死罪系囚皆一切募下蚕室，其女子宫”。除上述直接的赦囚减刑之外，刘秀又将自汉武帝以来设置的中都官狱二十六所全部省罢，只保留了廷尉和洛阳的诏狱。这样，犯人的数量随着监狱的减少也自然减少。
第四，坚持宽刑轻法。建武十二年（公元36年），太中大夫梁统上疏，“以为法令既轻，下奸不胜，宜重刑罚，以遵旧典”。这位梁统，字仲宁，安定乌氏（今宁夏固原东南）人，出身于富豪家庭，“性刚毅而好法律”，更始朝拜酒泉太守。及更始败，他与窦融等起兵保境，迁任武威太守。平灭隗嚣后，梁统受封成义侯。不久，与窦融等来到京师，以列侯奉朝请，官太中大夫。他在朝廷，多次上疏言事；这次又针对轻刑的问题，坦抒己见。刘秀把梁的奏章交给三公和廷尉讨论，“议者以为隆刑峻法，非明王急务”，结果否定了这个意见。不想梁统还真有点认死理，于是再次上言，申明自己的观点，“愿得召见”，或“对尚书近臣，口陈其要”。刘秀明确主张轻刑，自然不愿为此再多啰嗦，便派尚书接待他。梁统倒很认真，把自己的看法一五一十地陈述了一遍。尚书把情况如实汇报上去，梁眼巴巴地等候回音，却一直没有下文。实际上，这正表明了一种否定。两年后，一些反对轻刑的大臣又上言：“古者肉刑严重，则人畏法令；今宪律轻薄，故奸轨不胜。宜增科禁，以防其源。”意谓古时肉刑既严又重，所以人们畏惧法令；现今的法律太轻太薄，所以作奸犯科的人不胜其多；应当增加科条禁令，以防止犯罪的源头。刘秀将此奏章交给公卿讨论，光禄勋杜林表示坚决反对。他引用孔子所说的“导之以政齐之以刑民免而无耻，导之以德齐之以礼有耻且格”这句话，阐明“古之明王”何以“动居其厚，不务多辟”的道理；又把西汉初“蠲除苛政”后“海内欢欣”的情况，与西汉末法网严密后所造成的“国无廉士，家无完行”的情况进行对比，从而认为：“宜如旧制，不合翻移。”大意是说，应该继续执行轻法的政策，不可以随便更改。杜林的这番话正说到了刘秀的心坎上，所以他立即表态赞成。这样又一次否定了那些试图改变轻刑的动议，使宽刑轻法得以继续实行。
设置各级官府、官吏，是管理国家的需要，但如果官府、官吏太多，不仅直接加重老百姓的负担，而且容易出现人浮于事的弊病。
刘秀以柔道为治，经济政策方面主要体现在减轻田租上。建武六年末，刘秀下诏：“顷者师旅未解，用度不足，故行什一之税；今军士屯田，粮储差积；其令郡国收见田租三十税一，如旧制。”这里，诏书先解释了过去实行什一之税的原因；师旅未解，用度不足；然后说现在由于士兵屯田，粮食已有积累，所以恢复自汉景帝以来所实行的旧制：三十税一。有关颁诏之前实行军士屯田的记录，主要有：建武四年（公元28年），刘隆讨平李宪后，奉命屯田武当；五年，张纯将兵屯田南阳；六年，马援以三辅地旷土沃，上书求屯田于林苑中；同年，王霸屯田新安；同年，李通破公孙述手西城，还屯田顺阳。正因为以上这些屯田活动的开展，使东汉朝廷掌握了较充足的粮食，所以在建武六年末，尽管对隗嚣的战事已经全面拉开，“师旅”仍然“未解”，刘秀却能够较为坦然地大幅度减轻田租。
经济方面还有一件必须提出的事是，建武十六年（公元40年），刘秀采纳了马援的建议，恢复铸造并发行西汉时流通的五铢钱。说起来，这件事的经过还有那么一点小小的曲折。当初，马援在陇西上书，“言宜如旧铸五铢钱”。事下三府（指三公府，当时应为大司徒府、大司马府和大司空府），三府上奏“以为未可许”，此事便作罢。后来马援从公府里找到过去的上书，见到当年三府对自己所提出的13个质疑问题，于是一一作出解答，另又具表上言，这样才被皇帝接受。我们知道，王莽当政实行币制改革，废除了五铢钱，此后一直没有恢复。马援奏言重铸五铢，应该说是颇具眼光的。从经济方面来看，五铢钱币值稳定，长期流通，为民众所信赖，恢复五铢，对于建立正常的金融秩序，发展生产是有好处的。从政治方面来看，时人普遍把五铢钱视为汉统的象征，那时候“黄牛白腹，五铢当复”的童谣，便是绝好的证明，所以重铸五铢在政治上也是有意义的。可惜东汉朝廷的三公府有关官员，没能认识到此举的价值，对马援的建议多方刁难；倒是刘秀确实智高一筹，当收到马援的二次上书后，立即照办。其结果使刚建立起的东汉王朝的经济日趋稳定，慢慢地繁荣起来。
奴婢问题曾经是西汉严重的社会问题之一，西汉末及王莽统治时期则更加尖锐。造成这样一个社会问题的原因，自然是多方面的，但其中有两点最值得注意：一是随着土地兼并的日益严重，大量自耕农失去土地，其一部分投靠大地主，成为半奴隶式的依附农民，一部分则完全沦为奴隶。特别是遇到天灾人祸，卖身为奴的现象就更为普遍。再是随着法制的严苛与法网的严密，民众动辄犯禁，成为徒隶——一种官奴隶。此现象尤以王莽时最为突出。刘秀政权接手的是自新莽末以来兵荒马乱的烂摊子，社会上大量存在的官、私奴婢，始终是令当政者深感头疼的难题。因为这些人的增多，意味着政府征税对象的减少，如此则直接影响国家的财政收入，与统治者的切身利益息息相关。再者，大量的劳动人手被迫离开社会生产，变成奴婢，主要从事家务性劳动，严重破坏了生产力中最重要的组成部分，加之连年战乱，人口锐减，劳动力尤显不足，新政权发展生产，势必要在大量的奴婢身上寻找出路。这些因素综合起来，就构成刘秀释放奴婢的背景。而释奴，也成为刘秀以柔道为治的一项重要内容。
光武朝先后颁布了六次解放奴婢、三次禁止虐杀奴婢的诏令。一个皇帝统治期间如此频繁释奴，在以前的历史上是从来没有的。
建武二年（公元26年）六月，刘秀发布的第一道释奴诏令是这样的：“民有嫁妻卖子欲归父母者，恣听之；敢拘执，论如律。”意思说那些被卖掉的妻子儿女，如果愿意重新回到丈夫或父母身边，必须听从本人的意愿；主人若敢拘留阻拦，按律治罪。这里虽未明言奴婢，但那些被卖的妻子儿女，实际就是奴婢。
六年十一月，刘秀再次颁诏，规定“王莽时吏人没人为奴婢不应旧法者，皆免为庶人”。这道诏令适用的范围比较小，限定在王莽时“没人为奴婢”的“吏人”之中，而且必须符合“不应旧法”这个条件。所谓“旧法”，当指新莽之前的西汉法律。此诏令的意思是说，对于王莽时期那些不符合原汉法规定的被没人为奴婢的吏人，一律免为庶人。而那些符合规定的，自然不在此列。
七年，“诏吏人遭饥乱及为青、徐贼所略为奴婢下妻，欲去留者，恣听之；敢拘制不还，以卖人法从事”。这道诏令也有一定的适用范围，限于因遭受饥荒战乱以及被青州、徐州割据武力所掳掠成为奴婢、下妻的“吏人”。不过吏人遭饥乱为奴婢下妻者的范围，显然要宽一些。
十二年三月，“诏陇、蜀民被略为奴婢自讼者，及狱官未报，一切免为庶人”。意谓陇、蜀两地的老百姓被略为奴婢而自己提出诉讼的，以及狱官没有申报的，一律都免为庶人。此诏适用的地域非常明确，应是对陇、蜀的特别政策。
十三年十二月，“诏益州民自八年以来被略为奴婢者，皆一切免为庶人；或依托为人下妻，欲去者，恣听之；敢拘留者，比青、徐二州以略人法从事”。这显然是对益州的特诏，限定于该地自建武八年以来被略为奴婢的人，以及依托为人下妻（即妾媵）打算离去者。所谓“比”，是古代的一种法律形式。律无专条，取其近似者比附用之，故名。“比青、徐二州以略人法从事”亦即比照前述七年诏书中对青、徐二州“以卖人法从事”的法律规定去处理。
十四年十二月，“诏益、凉二州奴婢，自八年以来自讼在所官，一切免为庶人，卖者无还直”。此诏距离前诏仅一年，不过地区却从单一的益州扩大到益、凉二州。具体限制条件是建武八年以来向所在地官府提出自我申请的奴婢，处理办法则是一律免为庶人，并且卖身为奴的钱不用归还。
比较上述刘秀的六次释奴诏令，似乎隐约可以感到，其间有那么一点逐渐深入的意味，而十四年诏书所列条件，显然最宽大。
刘秀禁止残害奴婢的诏令，集中颁布于建武十一年，这倒是很值得注意的一种现象。是年二月，刘秀下诏：“天地之性人为贵，其杀奴婢，不得减罪”。八月，又下诏：“敢灸灼奴婢，论如律，免所灸灼者为庶人”。十月，“诏除奴婢射伤人弃市律”。这三道诏令，似也有逐渐深入的意味。首先是禁止杀奴，其次禁止伤奴，再次具体解除了一条对奴婢十分苛刻的律令。贯穿其间的主导思想则是“天地之性人为贵”。
毋庸讳言，刘秀释放奴婢具有相当大的局限性。六道释奴诏中，除了建武二年诏看不出明显的限制条件外，其他各诏，或限时间，或限地区，或地区、时间均限，确乎不像某些人所想的那样彻底。不过，对于历史现象，不可用今天的标准去衡量，而应该放在当时的具体条件下去作考察。诚如是，那么也就不能否认，刘秀的释奴诏令使相当大的一批奴婢获得解放，这对增加社会劳动力，缓和阶级矛盾，具有一定的积极作用。“卖人法”、“略人法”等禁令的重申，也在一定程度上阻止了自耕农沦为奴隶的发展趋势。总之，东汉一代奴婢问题较西汉有所缓和，时代前进的因素固然重要，但刘秀多次释奴的影响，显然也不可低估。
