在借由家庭政策获得正式而连续的服务或津贴前，家庭就已从私人、慈善团体、教会等行动主体中获得过非正式的零散的帮助。特别是“通过服务人类来履行服务上帝责任”的宗教思想极大地推动了教会支持的慈善活动的开展。宗教组织不仅为穷人、残疾人和被遗弃者提供像食品、住房及学校教育等具体的福利服务，而且神父、牧师、主教等其他宗教人士还可以通过祈祷以满足人们的精神需要。鉴于宗教组织在中世纪攫取了政治统治地位，因此，它们实行的政策在某种程度上也属于家庭政策。然而，当时家庭所能获得的实物资助与服务往往带有道德伦理的说教而不具备家庭政策应有的连续性、完整性与系统性特征。直至近代资产阶级兴起后，在人类历史上才首次出现了真正意义上的家庭政策。本节主要从历史演进的角度来论述工业化国家家庭政策的发展脉络。
2.3.1 工业革命与家庭政策的雏形
工业革命是16世纪后期发端于英国并迅速扩展到其他国家与地区的一次技术与生产力的大变革。它不仅促使源于土地占有的财富分配方式转变为与生产手段的占有和控制相联系的分配方式，而且对阶级关系与社会结构也产生了巨大的影响。在社会大变动的背景下，由于年迈、疾病、伤残、失业等原因造成的收入削减或生活无着落等现象成为工业化社会普遍面临的问题。这些负面现象的严重性与广泛性使统治者们意识到，继续通过传统的家庭纽带、教会、行会或慈善机构提供服务将难以妥善解决这些问题。相反，在新的历史条件下需要新兴的民族国家加强对社会的管理与控制以回应工业化社会的共同问题。这样就产生了制定家庭政策的现实需求。然而，由于历史和社会的原因，不同国家的政府采取了不同的政策措施，从而确立了家庭政策的两种发展轨迹。
1.家庭政策的补救模式
在自由主义思想的影响下，英国的君主专制政府将劳动力短缺、人口流动和沿街乞讨等现象视为是由于个人的原因，特别是个人的懒惰造成的。因此，他们对这些“个人的不幸”采取了自上而下的带有施舍性质的“济贫”方式来加以解决。这导致英国在工业革命时期将其家庭政策等同于控制和扶助流浪贫民的国家扶贫机制的一部分。在英国政府颁布的扶贫行政立法措施中，有以下几项内容对后来家庭政策的真正形成具有重要意义：
第一，创立强制征税的筹资渠道。在伊丽莎白女王执政时期，英国政府于1601年颁布了《济贫法》。法律重新划分了全国1.5万个教区并以教区为行政单位，用强制征收的土地税来为福利服务提供资金，让贫穷的孩子去做学徒；给身体健康者提供工作；对没有工作能力、失助者和真正贫穷的人，则由家庭或有关政府机构来救助。这一举措强化了中央政府的社会行政管理，是运用国家机器来解决社会剩余人口问题的创举。这种动用国家权力来筹集福利资金的方式，为家庭政策开辟了稳定的资金来源渠道。
第二，创立惩罚受害者的福利制度。1601年《济贫法》坚持古典自由主义传统，认为只有那些确实无法参与社会生产或是在自由竞争中处于明显劣势的人，才需要政府帮助。基于这种观点，政府负责确定福利享受者的资格，并在再分配原则的基础上将受帮助者分为无助者、非自愿失业者和流浪者，根据其需要的不同而给予不同的帮助。凡是被认定为不值得帮助的人都要被送往济贫院或惩戒所接受劳动惩罚、名声污名与生活虐待。这种在福利提供方面的歧视性做法，引发了民众对此制度的反感情绪，限制了政府扩展在私人领域问题中的行动范围与管理职能。
第三，创立全国统一的福利管理体系。1601年《济贫法》确立的属地原则，赋予各个教区以管理当地福利服务的行政权力，使之可以向教民收缴税金来作为主要的福利经济来源。如果有人拒绝缴纳税金，治安法官会将其投入监狱，不得保释，一直关押到他们做出令人满意的准确的说明，并交出仍留在他们手上的金额。各教区往往会充分利用行政处罚与行政决定的权利而各行其是。这种分散管理的福利制度体系，不仅不利于中央集权的发展与强化，而且还因人口流动的扩大凸显了管理上的混乱与漏洞。到1712年有13个城市模仿布里斯托市的做法，将某些教区的扶贫计划进行整合，成立统一的管理委员会负责公共援助资金的管理。这场运动使英国开始放弃属地原则，逐渐确立了中央政府在社会服务中发挥重要作用的原则：枢密院直接发布有关失业、粮食短缺和救济的政策措施；枢密院对内阁负责，其成员的权力来自于王室。于是，从17世纪末到18世纪初，英国的扶贫行政经过兼并整合而逐渐演变为一种制度体系。这为家庭政策提供了制度的雏形，促使家庭政策开始走上国家化与社会化的发展轨道。
在对济贫事务的集中管理中，国家获得了干预家庭资源与家庭行为的有限权力。也就是说，只有在家庭与市场都失效的情况下，国家才获得行动的合法性。这种家庭政策模式强调个人在市场的权利，寻求市场解决的方式，并认为国家的介入越少越好。这种补缺式的家庭政策模式在后来的历史发展中得到延续与不断完善：有选择地补救和扶助贫苦者和贫困家庭作为政府社会功能的基本出发点，进而发展为把国家的社会保护网扩大到覆盖所有在工业社会可能遭遇社会风险的人群。
2.家庭政策的机制模式
工业文明在英国起源后逐渐向外扩张，到20世纪初期已席卷了从斯堪的纳维亚到巴尔干，从英伦三岛到多瑙河流域的广大地区。工业化与城市化促进了经济的飞速发展与生活环境的改善。但是，只有少数家庭能从中获利，大多数家庭仍然不得不面临工资低廉、生活条件恶劣以及危险而不健康的工作环境的挑战。随着工业革命的深化，结构性的失业、大机器生产产生的工伤事故、疾病和老龄化等问题日益普遍，这导致整个社会的现实危机进一步深化。以德国为代表的欧洲大陆各国看到了这些问题的普遍性、客观性与严重性，因而对大规模的工业化社会矛盾采取了不同于英国的回应方式。当然，这也与当时德国所面临的具体社会形势有关。
自19世纪初以来以制造业为代表的德国传统经济长期处于衰落之中，而社会服务和休闲服务业等新的经济形态和新的职业种类难以出现。为了缓解工业化风险并维护各个联邦的统一，德国政府需要强化社会职能。这种由国家出面来解决工业化和阶级分裂造成的社会革命性冲突的思想，在马克思、恩格斯与黑格尔等学者的社会冲突论的影响下得到德国社会舆论的广泛认可。与此同时，德国手工业队伍的不断壮大和社会生产方式转型的急促提高了手工业保险模式的社会接受程度。原本由手工业行会实行的行会保险制度战胜了其他济贫救助方案，利用保险的方式来解决社会问题越来越受到关注。于是，德国采取了机制模式的社会政策，政府以协调者的身份出现明确主张阶级调和。
1881年11月，德皇威廉一世颁布《黄金诏书》，宣布在德国建立社会保障法，从而在国家法律和制度上确立了德国的社会保障制度。与英国模式不同，德国的社会保险模式不强调最低生活线和惩罚性措施而强调突出表现在社会保险计划管理上的权利对等性：雇员、雇主和国家都参与管理，共同决定利益的分成。之所以形成这种参保者之间的利益平衡是因为德国各种利益集团在社会保险制度的创建过程中达成了这样的共识：在一个高速发展的工业社会中，社会风险的规模与水平都超越以往。因而，需要各个社会成员之间彼此承担义务。而为了确保义务的正常履行与权利的合法享有，国家就应该建立某种制度化的规定。在这种情况下，以个人和雇主的缴费为前提建立社会保险制度将会发挥积极的作用。因为它不再将领取社会支付的资格视为个人或家庭的特殊需求，而是一种群体性的普遍需求。它将社会福利的支付制度化，使之成为整个经济运行机器中不可分割的一部分。
总之，在回应社会大变动的进程中，人们对原本由慈善团体或私人机构向家庭实施帮助的做法产生了质疑与反思，开始日益强调现代工业国家在供应与调节家庭福利上负有不可推卸的责任。各工业国根据自身对家庭问题的理解选择了不同的干预方式和方法：出现了将政府视为直接责任人的补救模式，也出现了将政府视为阶级利益调和者的社会保险模式。然而，这两种模式并未将家庭当作政策的首要客体。相比之下，对老人、病人、伤残者的支持在国家应对贫困的问题中占据更重要的位置。尽管如此，由于这两种社会政策模式的政策导向与政策结果都与家庭有着直接或间接的联系，因此，这不仅孕育了家庭政策的雏形，而且为家庭政策的发展奠定了大致的格局。
2.3.2 家庭政策的发展与成熟
在家庭政策出现了以英国为代表的补救模式雏形和以德国为代表的机制模式雏形后，从19世纪末期到20世纪60年代中期，出现了直接以家庭为目标，调节家庭资源和家庭行为的政策。家庭政策终于走出社会政策的阴影，从虚到实，有了真正的发展。具体而言，这一时期家庭政策的发展进程可以分为以下三个阶段：
1.19世纪末期到第二次世界大战前的家庭政策
这是工业化与城市化迅速发展的时期。在人们生活水平及经济发展速度提高的同时，一些学者注意到社会贫困现象的深度与广度也呈日益扩大的趋势。他们不仅明确指出了贫困问题的确实存在，而且对贫困现象的严重程度展开了深入研究。与贫困现象相伴随的婴幼儿高死亡率进一步引发人们对贫困现象的反思，使其开始质疑通过社会立法与社会行政以及社会保险计划缓解家庭贫困的观点。人们认识到，必须采取直接针对家庭的扶助计划才能帮助家庭摆脱贫困与提高生育率。第二次世界大战前工业化国家主要采取了以下四方面的措施：
第一，限制避孕与堕胎。19世纪70年代后，生育率下降的现实促使发达国家政府普遍实行严格立法，禁止堕胎及避孕用品的销售、陈列、使用、宣传与进口。1873年，美国的《康斯托克法》（Comstock Law）规定，禁止避孕药品的进出口贸易、禁止邮寄任何有关避孕的信件。到第二次世界大战前，大多数工业化国家出于对人口下降及家庭衰落的担忧而对节育采取了强硬立场，颁布了禁止避孕与堕胎的立法。
第二，为母子提供健康服务及其他福利。在父权制思想的影响下，这一时期的发达国家普遍将养育孩子视为妇女的责任，认为婴幼儿的高死亡率与家庭的贫困状态以及妇女缺乏照料儿童的经验密切相关。这样，保证孕产妇的身体健康并帮助妇女提高儿童照料的质量就成为应对生育率下降的重要途径。发达国家主要采取了以下几方面的具体措施：
（1）设立教育妇女如何承担母亲与家庭主妇角色的学校。19世纪90年代，法国创立家政学校，德国创立烹饪与家政学校，意大利创立为母亲提供“优生学与正确抚养新生儿方法”的学校。这些学校最初均由妇女组织与慈善团体创立，此后国家才逐渐在此类教育服务中发挥重要作用。
（2）设立产妇与儿童福利中心。鉴于有相当数量的产妇与母亲处于贫困状态，发达国家开始增加对她们的健康福利帮助。1896年，挪威创建妇女公共健康协会，通过协会设在全国各地的诊所为母亲提供经济资助及有关哺乳和其他婴儿照料上的建议。英国到1914年至少已设立400家产妇与儿童福利中心，“为母亲提供儿童照料方面的建议与各种服务，如医疗服务，为母亲及其幼儿（有时也包括孕妇）提供免费食物或者食物补贴，教授烹饪、缝纫与家政经验的课程”。这些服务中心的经费最初完全依赖私人捐助，因此其服务对象非常有限。此后，在政府颁布《产妇与儿童福利法》，为这些服务中心提供公共资金支持后，所有贫困家庭或有幼儿的所有单亲母亲家庭才被纳入服务范围。
（3）颁布《产妇与儿童福利法》。为向产妇与儿童提供切实的福利保障，大多数发达国家都很重视产妇法与儿童法的建设。1918年，英国通过《产妇与儿童福利法》的颁布首次向身为母亲的妇女提供了政府帮助。该法规定，地方政府要建立产妇与儿童福利委员会，开展以下范围非常广泛的活动：“为5岁以下的孩子提供住院服务，设立产妇医院，免费为产妇提供家务料理的上门 服务，为孕产妇及5岁以下的孩子提供食物，设立托儿所与日托中心，为寡妇、被遗弃母亲的孩子及私生子设立儿童之家。”与此同时，其他发达国家也为产妇与儿童提供了类似服务，但通常只面向缺乏经济资源的妇女或那些没有参加私人保险计划的妇女。
（4）一些发达国家还采取了其他一些改善母亲与孩子健康的服务措施。比如，有的国家采取了鼓励母乳喂养并管制看护业的措施。1874年，法国颁布的《鲁塞尔法》（Roussel Law）规定，“照看2岁以下孩子的儿童照顾机构或个人必须到政府的有关部门登记注册并接受政府管制”。
这些针对母亲与孩子的福利措施是国家提高对家庭支持力度的起点。因此，其覆盖范围较窄，一般仅针对贫困家庭或被界定为有需要的家庭。这样，在政府政策不能完全满足实际需求的情况下，慈善团体仍继续发挥着重要作用。
第三，为家庭提供财政支持。发达国家为家庭最早提供的财政支持方式是寡妇津贴与孤儿津贴。1911年，美国发放寡妇补助金，其目的是为寡妇提供现金帮助以使其避免因生活所迫而将孩子送往孤儿院。1914年，英国向士兵的妻儿发放分离（separation）津贴。1925年，该津贴在由雇主与受雇人共同出资的退休金法令中改为寡妇与孤儿抚恤金。到20世纪20年代末，已有39个发达国家实行了寡妇津贴与孤儿津贴。其中有的国家还将寡妇津贴的发放对象扩大为离婚或被遗弃的母亲。需要注意的是，由于筹资渠道的限制，这两种特殊津贴并没有覆盖全国或全部人口。
第四，为在职母亲提供缓解双重负担的支持。在婴幼儿高死亡率的威胁下，大多数发达国家都认为政府应管制孕妇的工作条件，于是纷纷建立产假制度并设立公共儿童照料设施。1900～1915年期间，大多数发达国家通过了允许妇女在分娩前后削减工作时间的立法，规定只有特殊种类的工人，如雇用劳动者或工厂工人才能获得无薪产假。在无薪产假制度建立的同时，产假津贴制度也在一些国家逐渐建立起来。到第二次世界大战前，除美国与加拿大外，所有发达国家都实行了某种形式的带薪产假。但产假津贴的覆盖范围仍十分有限，并且不是按工资的一定比例发放津贴而是给予一次付清的津贴或统一标准的津贴。
除创立产假制度外，设立公共儿童照料设施也是国家为职业妇女提供的一项重要帮助。一些国家颁布了儿童照料机构的行业标准，并开展由公共资金资助的儿童照料计划。比如，1880年，比利时政府颁布针对3～6岁孩子的儿童照料机构的行业标准；1882年与1888年，葡萄牙与西班牙分别创立公共筹资的儿童照料机构；1922年，德国政府通过《少年福利法案》承认，公共行政当局有责任直接或间接地向少年提供教育服务；20世纪30年代，美国实行由联邦政府支持的儿童照料与教育计划。但在其他发达国家，儿童照料服务的覆盖范围仍不宽泛，其筹资渠道仍主要依靠私人捐助者。
从过去主要由非正式部门提供的救济措施转变为由国家提供的实物与现金资助，这表明发达国家明显提高了干预家庭生活的程度。在这一时期，大多数发达国家为家庭提供的支持性措施仍较为有限且多针对贫困家庭、单亲家庭等社会弱势群体。家庭政策只是这些国家政府在感受到人口压力或其他相关危机时才临时采取的孤立措施，带有明显的补救性质。各国家庭政策的立法还不完善、补贴标准也不统一、执行机构还不健全，雇主往往不愿承担筹集政策资金的责任。这些特征表明，这一时期的家庭政策还没有被纳入国家社会安全体系中，还没有发展成连贯而稳定的政府行为。
2.第二次世界大战期间的家庭政策
从20世纪30年代末期到1945年的第二次世界大战是人类历史上规模最大的一次战争。在进行残酷战争的时期，各国都运用国家力量把全部国民经济纳入战时轨道，对整个经济生活建立起一系列严格的管制机构。在此背景下，发达国家的家庭政策或处于完全停滞状态，或因能满足国家对战争的需求而受到特别的重视。这样，第二次世界大战期间发达国家的家庭政策就呈现出极不均衡的两极发展态势：绝大多数工业化国家被迫取消或削减了对家庭提供的经济资助，而某些国家则在鼓励生育的目标下加大了对家庭政策的投入力度。
战争给绝大多数国家带来了巨大破坏，这使得多数国家的政府无暇也无力继续致力于家庭政策的发展，继续为有需求的家庭提供经济资助。此外，战争也带来了社会结构的巨大变迁，妇女开始大规模地走出家庭以填补男人留下的职业空缺。在此情况下，虽然承受着巨大经济压力，但为了组织与恢复生产，国家还是必须向照料孩子的妇女提供一定的帮助。这样，一些国家建立起战时儿童照料机构，其服务对象多是母亲参加工厂劳动的儿童。
与此同时，另一些国家虽也承受着巨大财政压力，但它们却从保障国家军事实力与政治实力的角度出发，将高生育率水平视为维护或强化其国际地位的关键。在满足战争需要的前提下，鼓励生育率的措施在这些国家得到了持续的发展。法国与德国就是其中的典型代表。
1939年法国的激进党政府提出家庭法（Code de la Famille）草案。草案规定，向家庭提供包括家庭补助金在内的一系列现金津贴：取消原本发放给生育1个孩子的夫妇的补助金，大幅度提高生育3个以上孩子的夫妇的补助金金额；如果新婚夫妇在结婚两年内就生育了1个孩子，那么夫妇可以得到现金、削减房租及建房贷款等方面的奖励；将各地发放给家庭主妇的现金津贴统一为基本工资的10%；大幅提高以孩子数量为参考基数的减税幅度并对没有孩子的夫妇征收税收罚款。很明显，这项家庭法需要国家财政的有力支持。但在第二次世界大战期间，内忧外患中的法国政府根本无力支付成本如此高昂的家庭法。因此，这部法律经过长时间的讨论、磋商与妥协，最终于1945年才得以通过。虽然这部法律并未在战争期间发挥重要作用，然而，在此期间围绕法律文本所展开的广泛讨论却延续了法国政府支持家庭的传统。
与民主国家不同，以德国为代表的法西斯主义国家所采取的家庭政策，除带有明显鼓励生育的目的外，还带有鲜明的种族主义烙印。它们一方面鼓励符合种族主义标准的家庭多生育孩子；另一方面，对不符合种族主义标准的家庭实施严格的限制生育政策。它们主要采取了以下几项措施：
第一，严格控制自由堕胎。出于对妇女自由堕胎会影响德国的生育率的担心，1935年纳粹德国将堕胎条款纳入绝育法中，规定堕胎为非法；允许犹太人和吉普赛人合法堕胎；对不按规定怀孕的“劣等民族”或“劣等人”实施强制堕胎。1943年的法律更加严厉，规定对堕胎医师实施死刑，因为他们“不停地伤害德国民族的生命”。这样，一个非“政治”问题就变成“政治”问题。纳粹时期，约30万妇女在“优生”的名义下堕胎，大多数属于强制堕胎并伴随着强制绝育。
第二，发放生育奖金。为了刺激“优势种族”妇女生育更多的孩子，1933年纳粹政府规定，只要女方同意在结婚后不工作，新婚夫妇将自动获得一笔550马克的政府贷款（相当于当时一个工人收入的1/3）。每生育一个孩子，贷款减免1/4.为进一步鼓励结婚和养育孩子，纳粹还给予生育多的母亲以精神激励，规定生育9个以上、6～8个、4～5个孩子者分别授予金、银、铜质勋章，以体现“孩子使母亲尊贵”的原则。此后，意大利（1939年）与西班牙（1945年）也实行了带有种族主义色彩的一次付清的生育奖金。
第三，向合乎规定的家庭提供经济资助。德国在1936年建立了一个拨款体制。基于鼓励生育的性质，拨款最初只从第5个孩子开始发放（1939年改为从第3个孩子开始）并且要遵循严格的优生学资格条件的限制。纳粹党福利局只帮助“有价值”的多子母亲、怀孕妇女、寡妇、离婚和未婚妇女，以使其在就业、孩子入托、休假和家庭理财等方面获益。对所谓“不良种族和劣等人”的妇女与儿童没有任何福利措施。此后，意大利（1937年）与西班牙（1938年）也在优生学基础上相继建立了普遍的家庭补助金体制，使“受雇于其他人的每个养家口者的孩子都有权利获得家庭补助金。”
与其他发达国家相比，德国、意大利与西班牙等集权体制国家更早将家庭政策纳入制度化的轨道，从而使其家庭政策获得了比其他国家更好的发展机会与发展条件。然而，其服务于对外征服的种族主义特征，致使这种制度化的发展道路并不能成为可供其他国家效仿的模式。相反，在战争结束后，为了消除这种种族主义倾向，这些国家都不愿承认其政策具有鼓励生育的目的。
3.第二次世界大战后至60年代中期的家庭政策
在战时经济的恢复与重建中，工业化国家迎来了福利国家发展的黄金时期：不仅出现稳定的政治局面，而且经济增长速度、外贸出口额、黄金储备量以及国内生产总值等经济指标都呈稳定上升的趋势。这为国家社会职能的重新界定与发挥创造了有利条件。1942年，英国的《贝弗利奇报告》诠释了社会安全的普遍性原则：“只有设立儿童津贴体系、建立广泛的健康服务并维持尽可能高的就业水平，社会安全计划才能充分发挥作用。”1948年，联合国的《世界人权宣言》确立了国家对其公民承担责任与义务的原则，并且阐明了公民有获得生活安全与国家支持的权利。1962年，国际劳工组织通过的《社会政策公约》也阐明了社会安全普遍性的原则，工人及其家属都是社会安全计划的受益者。这样，在战后的经济重建与繁荣中，福利与生活安全不再被视为只有最需要帮助的人才能获得的权利，而被日益视为一种公民的权利。这种转变表明家庭政策将从一种提供有限支持与救济的政策转变为更广泛且更具支持性的政策。与此前分散性的政策相比，战后初期发达国家的家庭政策表现出福利提供普遍性与覆盖范围广泛性的特征。
在这一时期，发达国家的家庭政策在以下三方面有所发展：
第一，创建专门的家庭政策机构。战争强化了家庭关系，促使政府更致力于保护与支持家庭。瑞士在1946年建立了发展家庭补助金的联邦计划；英国在1948年通过《儿童法》创立了儿童部；卢森堡与德国在20世纪50年代初创立家庭部；瑞典在1954年创建家庭委员会。这些专司家庭政策的政府部门与行动项目的设立，不仅表明了国家对家庭的重视程度，而且显示了国家将对家庭承担更大的责任。政府希望借此弥补战争创伤，并给予公民新的安全感与繁荣感。
第二，扩展家庭补助金计划。第二次世界大战前新西兰、意大利与德国等国实施的家庭补助金计划以家计审查为原则，通常只针对子女众多的大家庭并与养家口者的就业状况相联系。第二次世界大战后，各国开始实行覆盖所有居民、所有种类工人的普遍计划。到1971年，所有工业化国家都实行了家庭补助金计划。这些计划最初都不向只有1个孩子的家庭发放津贴。但从20世纪50年代开始，绝大多数发达国家都将所有孩子纳入家庭政策的对象范围。此外，原本针对特定对象的家庭补助金范围也有所扩大：如荷兰在1979年将原本只针对雇员的家庭补助金计划扩大为包括所有门类的工人；意大利也在1980年实行了类似的改革。
第三，提升产假计划。战时经济向和平时代经济的过渡是以大批妇女失业为代价的。战时的临时托儿所的关闭又进一步推动妇女离开职业岗位回到家庭去照看孩子。尽管出现了这些不支持妇女就业的情况，但产假计划在战后不久还是有明显提升。产假计划的改革主要表现在以下三个方面：延长产假长度；以强制性的产假计划取代以前的自愿性计划；采取与工资有关的现金津贴，取代过去的统一标准的津贴或一次付清的津贴。通过这几方面的改革，产假计划从一个自愿性的有限计划转变为向家庭提供政府支持的综合政策体系中的重要组成部分。
战前一些国家向家庭提供的有限范围的支持，为慈善组织留下了很大的活动空间。这一情况在战后发生了极大的改变：在国家层面，政府承诺修补战争创伤，改善公民的生活水平；在国际层面，应给予母亲与孩子特殊的国家保护得到广泛的舆论认可。在战后初期，国家大大强化了自身作为福利供给者的角色，向家庭提供了新的现金津贴与新的服务。虽然各国的具体情况还存在差异，然而大多数国家还是完全承担起向家庭提供支持的责任，其中北欧国家针对妇女实施了内容最为广泛的福利计划。
2.3.3 家庭政策的调整与巩固
战争结束初期时人们对于美好未来的憧憬，激励着发达国家政府采取加强家庭支持力度的做法。然而，从20世纪60年代末开始的社会形势变化逐渐迫使大多数国家放弃战后普遍主义的家庭政策，转而实施更有针对性的政策。
1.贫困的再发现与政策的针对性
从20世纪60年代末开始，各国对社会贫困现象开展了更为深入细致的研究。这些研究结果表明，市场与福利国家的成功并未消除贫困，相反出现了贫困现象严重化的趋势。与战后初期福利国家发展的黄金时期相比，60年代末的贫困人口比例急剧膨胀。据估计，英国在19世纪末20世纪初大约有10%的贫困人口，到1936年贫困人口削减为4%，到1950年则降至不足2%。美国政府对家庭津贴受益者的构成做了进一步分析后发现：在40年代津贴实行之初的受益者多为寡妇与孤儿，而现在越来越多的受益者是从未结婚的、分居的或离婚的母亲。贫困人口的迅速增加以及家庭津贴受益者结构的变化表明：一方面，福利依赖现象日益严重，原本作为紧急援助手段的津贴现在日益被贫困人口作为一种主要的收入来源；另一方面，传统家庭结构呈现衰落趋势，现代家庭结构日益多样化且普遍化，促使人们开始反思在战后初期实行的普遍性家庭政策。
舆论普遍认为，为了消除贫困，政府必须有所作为。这样，自20世纪60年代中期以后，各国陆续成立了不同的委员会来调查本国家庭贫困问题并负责提出相应的对策建议。这些政府委员会普遍认为，现行福利计划“不充分、不公正且缺乏效率”，如果“不帮助身为就业者的穷人，那么不仅难以消除贫困，而且将导致家庭分裂。”因此，它们建议政府对公共援助体系进行改革，使福利项目的重点更集中于最有需求的个人与家庭。在重新分析家庭贫困现象后，各发达国家开始逐渐改变战后初期实施的普遍综合的家庭计划，转而采取更具针对性的政策。
首先，扩大支持家庭的财政力度。不同于战后初期竭力满足民众追求和平与繁荣的政策目标，这一阶段的家庭政策目标除了要保障大众的基本需求外，还需要实现以下目标：削弱现行福利体制固有的不平等，提高对最有需求的家庭的支持程度，消除妨碍工作的不利因素。基于这样的考虑，发达国家在继续为所有家庭提供普遍支持的同时，强化了对最有需求的家庭的支持力度。
第二次世界大战前后一些国家为鼓励生育而对有子女的大家庭采取减税政策。其具体做法是，根据家庭可纳税收入的一定比例计算税收补助金，再用现金津贴返还的方式实现减税目标。高收入家庭从中获得了比中低收入家庭更高的边际税率。这种制度内在的不平等性导致中低收入家庭无法从资源再分配中公平获利，而这正是社会贫困现象的来源之一。因此，从20世纪50年代开始发达国家陆续改革减税体制。到1990年，仅有比利时、芬兰、德国、日本、瑞士与美国等国仍实行税收补助金。其他原本实行减税政策的发达国家，或在其税收补助金计划中增加税收贷款，或干脆废除了税收补助金。
尽管税收体制的改革有助于中低收入家庭提高经济收入，但这并不足以完全消除贫困。因为还有相当部分的贫困人口除了通过社会福利获得资助外，根本没有其他任何收入。因此，从20世纪60年代末期开始一些国家改变了普遍主义的津贴发放原则，转而设立家计审查式津贴以便能更好地支持最有需求的家庭。具体来说，这些津贴包括针对低收入家庭的津贴、针对单亲父母家庭的津贴以及住房津贴。仅有失业或仅从事非全日制工作的家庭才有资格获得这种家计审查式的收入支持。在低收入家庭津贴方面，1992年，为了让更多贫困家庭有资格获得津贴，英国降低了其家庭贷款计划的资格条件，将原本1周至少工作24小时的资格条件降低为至少工作16小时。在单亲父母家庭津贴方面，瑞典、丹麦、比利时与卢森堡实行了先进的生活费支付计划，使国家完全承担支持单亲父母家庭的责任。相比之下，英国、澳大利亚、美国与爱尔兰则将政府的角色局限于担当支付生活费的一方与接受生活费的一方之间的中介，以便尽量确保生活费的实际支付。在住房津贴方面，战后初期由于住房的短缺，个别国家就已设立住房津贴。后来为了更适应低收入家庭的需要，丹麦、德国、芬兰、挪威、瑞典与法国等许多发达国家都设置了专门针对低收入家庭的住房津贴。
以上这些措施反映了发达国家家庭政策的目标逐渐从资源的水平再分配转变为资源的垂直再分配。向最有需求的家庭提供更好的支持，这是当时福利国家对自身经济发展状况仔细权衡的结果，也是它们对社会公平正义不懈追求的反映。
其次，开展反“贫困文化”教育。社会贫困现象的根深蒂固不仅因为社会经济结构的现实不平等，而且因为社会文化结构中存在所谓的贫困文化。“穷人不同于一般大众的原因并非主要由于其收入水平低下，而是在于其对贫困状况的习以为常并已发展出一种会传递给孩子的适应这些贫困状况的价值亚文化。”从20世纪60年代末期开始，英国政府与上议院在贫困地区共同发起为贫苦人口创建学校的项目。
随着20世纪60年代末期贫困的再发现以及单亲家庭的普遍化，战后初期支持所有人的政策开始变得更有针对性：家计审查式的现金津贴、沿着更平等方向改革的税收体制、引进特殊的教育计划都反映了新的政策导向。然而，发达国家并未以极端的方式放弃普遍性原则，仍保留了诸如家庭补助金等普遍性措施，只是增加了一系列家计审查式的津贴。
2.妇女运动浪潮与家庭政策向妇女权利的倾斜
早在第二次世界大战前通过慈善团体、游说组织以及妇女议员的活动，妇女在推动支持家庭政策的发展中发挥着重要的作用。虽然她们的努力已促使政府采取了一些有利于妇女的政策，然而在家庭计划与劳动力市场的平等性方面仍未取得实质进展。从20世纪60年代末开始的妇女运动浪潮将自由、平等与独立视为运动的主题，并在以下两个方面展开了激烈的斗争：赢得避孕与堕胎的自由权利和获得在劳动力市场中的平等。而妇女运动在这两方面的斗争促使家庭政策有了新的发展。
第一，生育控制立法的自由化。第二次世界大战前一些妇女团体开展的反生育控制的斗争导致大多数国家采取了更为严格的堕胎与避孕立法。从20世纪60年代末期开始，越来越多的行为主体投身于这场运动中，促使反生育控制最终成为一种主流思潮。联合国在1968年的国际人权大会上承认，计划生育是一种基本人权，“父母享有自由并负责地决定其孩子数量与间隔的基本人权。”一些工业化国家受这种整体世界观的影响，也开始意识到推行生育控制立法的自由化是保证世界整体均衡发展的途径之一。在微观层面，自1956年避孕药首次进行临床试验以来，各种科学安全的避孕药品竞相出现。这使得实施避孕或堕胎不再是一件有着生命危险的事情，而成为一种保障妇女身心健康的措施。这个转变在一些国家的司法审判中得到了印证。1974年意大利政府对40余名妇女提出集体指控，指责她们在佛罗伦萨非法开设堕胎诊所。结果在案件审讯期间，公众围绕着案件的审理展开了大规模的游行示威与激烈争论，从而迫使政府不得不放弃法庭判决而在堕胎问题上举行公民投票。此外，避孕药品的生产商出于营销的目的，也大肆宣扬避孕合法化。
在此背景下，政府逐渐促使避孕与堕胎立法自由化。从1945～1974年，日本、奥地利、法国、英国、德国、加拿大、荷兰、意大利、美国、芬兰与比利时相继实现避孕自由化，避孕药品得以在这些国家不同程度地公开销售、进口、生产与陈列。此后，爱尔兰、西班牙与新西兰也在一定条件下实行了避孕立法的自由化。比如，爱尔兰在1979年规定，任何18岁以上的成年人不需要医生处方就可以购买非医疗性的避孕药品（此前是只有携带医生处方的已婚夫妇才有购买资格）。1992年爱尔兰的《健康修订案》（Health Amendment）规定，所有年龄在17岁以上的个人都可以在超市、公共酒吧与俱乐部购买避孕套。
在堕胎立法方面，除瑞士与日本早在20世纪三四十年代就颁布堕胎合法化立法外，其他发达国家多从60年代末实现堕胎合法化。在加拿大、法国、希腊、意大利、荷兰、奥地利、瑞典、丹麦、美国与挪威等国，个人不需要对堕胎申请进行任何理由说明。从1975年开始，德国、卢森堡、新西兰、葡萄牙与西班牙也颁布了类似的合法化立法。不过，这些国家的立法都带有某种条件限制，需要堕胎申请人说明合理的理由，如因医疗与社会经济原因或母亲健康原因等。到1990年，在所有发达国家中，仅有爱尔兰与比利时仍禁止堕胎。根据爱尔兰1861年颁布的法律，实施堕胎是一种非法行为。1983年爱尔兰宪法的修订案重复了这个原则，修订案提出胎儿也享有生存的权利。总之，除个别国家外，大多数国家在这一阶段都承认了自愿父母身份的原则，因此，堕胎与避孕立法的合法化有助于这些国家的妇女控制自身的生育行为。
第二，公共儿童照料设施的发展。第二次世界大战结束以后，妇女劳动力市场就业率在经历短暂回落后又发生了明显增长。不同于战时女性劳动力增长的临时性特征，这次增长更具有持久性与长期性。从1960～1975年，在奥地利、加拿大、丹麦、挪威与瑞典等国，15～64岁妇女的劳动力市场就业率超过了15%；新西兰、西班牙与美国等国的妇女就业率也维持在10%～15%之间。
妇女就业率的提高以及普遍化迫使政府必须正视职业妇女大量存在的事实。各国对此做出的反应并不相同：一些国家仍然反对妇女参加劳动力市场就业，并且不愿由政府承担向在职母亲提供津贴与服务的全部责任。比如，英国就极力反对妇女就业，认为“假如有损母亲与幼儿的健康与福利，那么政府就不应该向承担养育责任的妇女提供支持其就业的帮助。”而以北欧国家为代表的大多数国家都承认现在的经济增长需要妇女更积极地参与劳动力市场。在这方面，北欧国家所取得的进步最为突出。它们支持向妇女提供在家庭生活与职业生活之间进行真正选择的机会，并且发展了以下四个原则：就业上的性别非歧视原则、同工同酬原则、生育前后保护女工的原则、国家承担向在职母亲提供其他福利责任的原则。
多数发达国家将提供公共儿童照料设施与儿童早期教育视为国家向职业妇女提供的一项重要帮助。1975年，瑞典的《学前教育法》要求，地方当局必须为所有年满6岁的孩子提供足够的学前教育场所。1976～1980年期间，瑞典政府开展了一项旨在创立超过10万家日托照料机构的项目。通过这个项目，瑞典政府明确将提供儿童照料设施及构建适当标准视为自身责任。与此同时，芬兰、挪威、丹麦和意大利等发达国家也相继采取了类似措施，从而使由国家资助或主办的公共儿童照料机构明显增多。此外，女性就业率显著提高导致双职工家庭日益增多以后，多数国家的公共儿童照料服务对象从最初的工人的孩子扩大为所有就业者的孩子。
第三，产假与亲职假计划的扩展。随着女性就业率的大幅提高，产假与亲职假计划得到提升，成为国家向家庭提供的重要支持形式。第二次世界大战结束后，所有发达国家都设立了产假。除澳大利亚、新西兰、瑞士与美国外，其他工业化国家的产假平均期限从1975年的15.5周延长至1990年的22.1周。与其他国家2～4周的增长幅度相比，北欧国家的增长幅度最大，丹麦延长了14周，芬兰18周，挪威10周，瑞典35周。大多数国家的产假津贴也得到了提升，增长幅度最大的是芬兰与挪威。
与产假计划相比，自20世纪70年代才开始实行的亲职假的历史较短。在1975年时，只有奥地利与意大利实行了亲职假。几年后，其他发达国家也大都实行了亲职假计划。到90年代初，只有英国与爱尔兰没有实行亲职假。亲职假津贴也在发生着变化，逐渐演化成以下三种类型：奥地利、比利时、德国与法国提供固定数额的现金；丹麦与意大利以生育前工资的一个固定比例为基础，在休假期间提供现金津贴的工资补偿；芬兰与瑞典在休假期间同时实行固定货币津贴与一定比例的工资补偿，它们提供的津贴数额最高。总的说来，产假与亲职假期限较长的国家，其提供的工资补偿与现金津贴也较多。
贫困的再发现、国家支持家庭的再评估与重新定位、妇女要求更大平等与独立的呼吁导致了家庭政策从20世纪60年代末开始发生了上述变化：堕胎与避孕立法的自由化、通过改革产假津贴与儿童照料服务等措施给予在职母亲更大的支持。
总之，从家庭政策的发展轨迹来看，各国对家庭政策具体措施的取舍与优先次序反映了人们对基本需求的不同理解，同时也反映了时代因素等客观条件的影响。在工业革命初期，家庭政策的重要目标是保护贫困家庭的生存需要；在工业化深入发展的时期，满足家庭的社会关系和社会归属感的需求成为家庭政策的潜在目标；在后工业化时代带来结构性变化的时期，满足以上两种需求都成为家庭政策的主要目标。自19世纪末开始，家庭政策已成为国家政策体制中的一个有机组成部分，是国家实施政治管辖、经济管理与社会管制的一种常备工具。
当然，因为国家需求的多元性与复杂性，所以在具体历史阶段各工业化国家所做出的回应并不相同。这就使得家庭政策具有较强的国别差异。与此同时，家庭政策的发展是有阶段性的，从放任模式或补缺模式经自由模式，最后扩展为制度化的福利模式，是一个逐渐扩大由政府来分配社会福利资源的过程。而即使在制度模式已得到广泛应用的情况下，各国家庭政策模式也因为其政策思想来源的不同而划分为强调社会立法与社会行政的英国模式、重视社会保险的德国模式以及强调社会平等的北欧模式。国别性与阶段性的交互作用，即使家庭政策的发展进程呈现出复杂多样的特征，也为家庭政策的学术研究增加了难度。如何在把握家庭政策整体特征的前提下，充分认识家庭政策发展的动态性，将是在欧洲一体化视野下对家庭政策进行进一步分析与研究的关键。
