在对家庭政策的概念、特征与发展脉络有了基本了解后，从本章开始的讨论重点将集中于欧盟层面的家庭政策。本书期望对欧盟层面家庭政策的产生背景、发展脉络、决策环境及运作模式逐一进行分析后，最终对其发展趋势做出较为科学的判断。
政策发展离不开特定环境的制约，欧盟层面的政策发展也同样如此。在制度、社会与文化等方面因素的综合作用下，欧盟层面家庭政策的形成具备了某种可能性与现实性。本章将对欧盟层面家庭政策所承受的制度压力、社会压力与文化压力进行逐一分析。
欧盟层面政策的制定和发展与成员国层面的政策传统有着密切联系。如果在成员国层面各国对某一政策采取了大致相同的态度与立场，那么，在欧盟层面该政策的构建与发展就会相对容易一些。反之，则会使该政策在欧盟层面的发展面临较大阻力。家庭政策就属于后一种情况。欧盟成员国在家庭政策的法律传统与制度传统上存在的分歧，阻碍了它在欧盟层面的发展速度与规模。尽管如此，成员国国内的家庭政策实践，还是为欧盟层面家庭政策的构建提供了借鉴的模板与经验。此外，成员国在实施家庭政策合法化上的某些不足，则为欧盟层面家庭政策的构建增添了合理性。具体来说，欧盟层面家庭政策产生的理性基础主要包括以下三方面：
3.1.1 成员国家庭政策的宪法传统
自人类进入文明时代以来，家庭始终是国家立法和司法的对象。总地看来，欧盟成员国都在宪法中确立了一些有关家庭的基本原则。但由于各国在历史传统、价值观念与政治体制上存在差异，因而导致这些原则规定的效力与范围也有所不同。
具有明确家庭政策传统的成员国，一般都会为家庭提供支持性的国家宪法框架，从而使国家有了介入家庭生活的合法途径。芬兰、法国、德国、希腊、意大利、卢森堡、葡萄牙与西班牙等国都在宪法中正式确立了家庭政策的制度框架，规定国家与社会承担保护家庭的义务。通过这种宪法规定，国家获得了介入家庭事务并实施家庭政策的合法权利。尽管各成员国宪法界定的家庭概念的具体内涵有所区别，但这些国家都将“家庭”视为一种应得到国家保护的社会制度。
比如，1976年的葡萄牙宪法规定，家庭不仅是一种法律实体而且是一种基本的社会制度，有受到国家与社会保护的权利。1975年的希腊宪法则在将家庭明确界定为“国家存在与进步基石”的基础上，再次强调家庭、婚姻、母亲身份与儿童有受国家保护的权利。法国通过1946年的宪法也赋予了个人与家庭有在国家保护下获得发展所必须条件的权利。这些法律规定都使国家介入支持家庭事务的行动得以合法化。
与上述国家不同，德国、卢森堡、意大利与西班牙等国的宪法仅为传统家庭提供法律保障。这种较为严格的限制性框架是这些国家历史发展的自然结果。它们都是历史上传统的基督教国家，其浓厚的宗教传统不可避免地会渗透到宪法的框架内容中。因而，这些国家的宪法只向以婚姻为基础的家庭提供法律保护，而将其他日益广泛与普遍的替代生活方式，如未婚同居、同性恋伴侣等方式排斥在国家的法律保护与福利供应范围之外。
比如，德国在1949年的基本法中规定，国家有保护婚姻、家庭与母亲的责任，并将照料与抚养孩子的责任视为在国家监督下由父母承担的义务。后来的德国宪法沿用了该原则，继续强调应该发挥家庭在儿童早期社会化方面的功能。卢森堡在1968年的宪法中承认，国家是个人与家庭权利的保护神。但宪法同时指出，这种受保护的“家庭”是指以婚姻为基础的合法家庭。
法西斯体制时期的意大利与西班牙明确将家庭视为一种父权制单位。此后，为消除集权主义体制的影响，两国在其新宪法中对家庭的宪法地位重新作出规定。意大利在1947年的宪法中强调，家庭是以婚姻为基础的基本社会单位，以配偶具有平等地位为基础维护家庭内部的团结；国家有保护孕妇、青少年及帮助家庭尤其是大家庭履行自身职责的义务；国家具有保护职业妇女的行动合法性。意大利的这一新宪法由于具备强调家庭成员平等地位、保障孕妇与职业妇女的合法权益等内容，而使其区别于过去带有明显性别偏见的限制性立法。但由于受到天主教思想的影响，因而意大利的新宪法仍存在某些局限性。比如，虽然新宪法确立了保护职业妇女的原则，但却同时规定该原则生效的前提是，“她们能履行其基本的家庭义务”。这反映了意大利政府仍将妇女视为料理家务的第一责任人，仍坚持妇女主要扮演妻子与母亲角色的观点。推翻佛朗哥独裁体制的西班牙，也对其支持父权制家庭的旧宪法进行了改革。1987年的西班牙宪法承诺国家向所有家庭提供社会、经济与法律保护，但其民法仍仅承认由婚姻构建的家庭。
与上述具有明确家庭政策传统的国家宪法相比，北欧国家、爱尔兰与英国的宪法没有明确规定国家与社会具有干预家庭的责任与义务。尽管如此，其宪法中某些关于人权、社会进步与社会发展的内容仍为国家介入家庭事务提供了一种迂回途径，从而为国家实施含蓄家庭政策确立了法律保障。比如，瑞典虽然在1998年的修订宪法中未直接提及家庭结构，但却在阐述促进社会民主思想发展的部分规定，应保障男女平等权利。这一宪法规定为保障家庭内部的性别平等，特别是与儿童照料有关的事务提供了宪法保障。
总之，在大多数成员国，国家与社会对家庭领域的介入得到了宪法的承认与保护；而在某些成员国这种承认与保护是有条件限制的，并且既不全面也不直接。尽管如此，这仍为欧盟层面的家庭政策奠定了一个共同的法律传统基础，即家庭政策在不同程度上都得到了宪法的承认与支持。虽然欧盟过去没有，现在仍没有制定出统一宪法，但其成立与扩大条约、《马斯特里赫特条约》（简称《马约》）、《阿姆斯特丹条约》（简称《阿约》）等基础性条约也具有宪法意义。在以成员国主权让渡为条件而展开的欧洲一体化进程中，超国家机制无疑会在制定其基础条约时考虑成员国的这种宪法传统，以求在平衡国家利益与超国家利益的基础上将一体化推向前进。
3.1.2 成员国家庭政策的制度传统
宪法为家庭政策提供了法律保障，但要发挥其强制力与约束力还必须依靠制度化途径。也就是说，研究家庭政策的合法性还需要考察不同行为体在构建与实施家庭政策的进程中的相互联系。具体而言，其协作方式表现在以下三种制度化途径：
第一，家庭政策行政管理机关的设立。总的看来，实施明确家庭政策的国家对家庭政策机构的设立最为积极也最为重视。比如，法国、德国与卢森堡三国在第二次世界大战后不久就设立了负责家庭政策的政府部门，并对家庭政策给予了持续的重视。其他实行明确家庭政策的成员国也在不同程度地进行着制度转化的努力，只是它们的制度转化进程相对缓慢且缺乏持久性。比如，丹麦、荷兰、葡萄牙与西班牙在20世纪60～80年代期间都曾设立过负责家庭事务的政府部门，但随后都相继取消了这些机构设置或逐渐削弱了其权限。
实施含蓄家庭政策的国家对政策进行制度转化的进程最为缓慢、成果最为薄弱。比如，英国直至20世纪90年代才设立了负责家庭事务的政府部门。该部门并非专司家庭政策，而是一个行政级别较低的部门间协调机构。1997年工党政府执政后，英国才设立了由内政大臣任主席的有关家庭的部长级组织，并在内政部中创立了一个家庭政策单位以协调政府各部门之间的政策。2003年，该部长级单位的行政级别下降，成为教育与技术部中儿童与家庭理事会的一部分。
第二，家庭政策机构的协作关系。一般而言，具有明确家庭政策宪法基础的国家，除了设置负责实施家庭政策的地方机构外，还会设置对其进行统一管理与组织协调的全国性机构。与此相反，在不具有明确家庭政策宪法传统的国家或集权体制不太发达的国家，地方层面就在家庭政策的实施中占据绝对主导地位。
在德国、比利时与奥地利等联邦制国家中，这种责任划分尤为明显。德国中央政府与各州政府共同负责家庭事务，中央政府对家庭政策进行集中管理，但同时给予地方政府较大的自治权，使其可在儿童照料等领域构建与实施各自的政策。此外，“强大的经济给各地方政府提供了雄厚的财政基础，为它们完成各自所承担的任务提供了可靠的保证”。这进一步强化了地方政府的行动自主性，从而导致德国各州之间的家庭政策存在较明显的差异。
在北欧国家、爱尔兰与英国等集权体制不太发达的国家，家庭政策也主要由地方政府负责制定与执行。其家庭政策机构的运作遵循了辅助性原则的要求，即只有在家庭不能履行自身责任，且在地方或地区政府不能实施或不能更好实施家庭政策的情况下，中央政府才会直接贯彻执行家庭政策。一般来说，在这种体制中，中央政府会制定出全局性目标与整体原则，地方政府在不违背统一指令的前提下可全权处理本地区的家庭事务。由于地方政府拥有较大的自主权且缺乏中央机构的协调，因此各地方机构向家庭提供的服务体系之间存在着较为明显的地区差异。此外，为了确保所提供服务的数量与质量，自愿组织与私人部门被地方政府赋予了较大的责任。它们被期望在以地方政府为主的家庭政策实施体系中发挥重要作用。
第三，家庭政策资金的运作方式。总的看来，在政策优先对象方面，欧盟成员国都为产妇及其孩子提供了某种形式的财政支持。在奥地利、法国、卢森堡及南欧各国，这些津贴被称为家庭补助金；而在丹麦、芬兰、瑞典与英国等实行社会保护个人化与以孩子为中心的国家，这些津贴被称为儿童津贴。这些不同名称的财政资助方式反映了各国家庭政策优先对象的差异。
在家庭政策津贴的管理上，只有少数成员国委派了专门的政府部门对此进行管理。如卢森堡的家庭事务、公共住房与团结部，德国的家庭与成年公民联邦部和奥地利的家庭部。在其他国家，家庭政策津贴常由负责社会福利、社会安全或社会事务的政府部门管辖：比利时、英国的社会安全部；爱尔兰的社会福利部；意大利、葡萄牙与西班牙的劳动力与社会安全（福利）部；法国的社会事务、健康与城镇部；荷兰的社会事务与就业部；芬兰、瑞典的健康与社会事务部；希腊的劳动部和丹麦的税务部。
在家庭政策的机构设立、政策机构的协作关系以及政策资金的运作方式上，欧盟成员国之间存在的一定差异反映了各国特有的历史传统与政治文化的影响。尽管如此，欧盟成员国家庭政策的制度传统还是存在一定共性，即都体现了国家政治力量肩负构建与实施家庭政策的责任之精神，都从外在形态与具体实践中证明并强化了家庭政策的权威性。成员国通过长期实践，在法律、机制、舆论与实践等方面确立了政府承担支持家庭责任的意识。在这一进程中，国家在传统认可的范围内强化了自身的决策地位并享有令他人服从的权威。这种共同特性的存在，为欧盟层面家庭政策的构建与发展提供了有利条件。因为合法性是公共政策得以顺利构建的前提条件，权威性是其得以平稳实施的重要保障。如果同时具备这两种因素，家庭政策在欧盟层面的运行将不存在很大问题。在现实情况中，欧盟成员国在家庭政策上的宪法规定为其提供了某种合法性借鉴，而在政策制度转化上的努力则为其提供了某种权威性 经验。鉴于家庭政策与人民生活息息相关的特性，通过家庭政策来搭建下通民情、中及社会、上达政府的桥梁，能发挥深化欧洲一体化进程的作用。这样，在超国家机制能动作用的框架下，充分吸收成员国家庭政策的共性特征就成为超国家机构日益关心的议题。
家庭政策的宪法规定及其制度转化，表明了家庭事务能在何种程度上以何种方式被认可为政府可以合法干预的政策领域。欧盟成员国正是在此基础上对国际压力与社会经济变化做出回应，并相应的限制自身干预家庭事务的能力。然而，在福利国家危机逐渐深化的情况下，成员国将这种合法性转化为现实的行动能力却受到了越来越大的限制。
3.1.3 成员国实现合法化任务的局限性
成员国构建与实施家庭政策的合法性得到其宪法与制度的支持。但“作为被政治秩序认可的价值”，家庭政策的合法性还需要合法化的证明，“即去表明现存（或被推荐的）制度如何以及为什么适合于通过这样一种方式去运用政治力量。”这种政策福利性决定了它与福利国家体制的兴衰密切相关。自20世纪70年代以来，福利国家的危机越来越制约了成员国家庭政策的合法化。具体而言，在实现家庭政策的合法化任务上，欧盟成员国受到以下三种情景的制约：
第一，成员国政府获得的合法性认同相对下降。在合法性问题上，新功能主义者的“实用主义支持”观点认为，经济发展所带来的经济利益会使公众增强对国家政权的支持，从而巩固国家的合法性地位。他们认为，如果欧洲民众在就业、工资、劳保、福利等方面都得到实惠的话，就不会再去追究那些虚无缥缈的民主问题了。在福利国家发展的鼎盛时期，稳健的经济增长确实能保障欧盟核心成员国不断增加对家庭政策的投入并不断提高自身的福利供应水平。因此，在相当长一段时期内，福利国家因其稳定社会秩序与推动经济发展的成就而备受赞誉。然而，福利国家的发展不可能总是一帆风顺的。随着社会生产方式的结构性变革和全球化深入所带来的成本比较，福利国家的危机开始显现：毫无选择的普惠性制度安排，造成国家财政负担沉重；无责任约束的安全保障，形成严重的福利依赖；福利标准高涨引发成本危机，竞争力下降拖累国民生产；刚性标准不断强化国民的福利预期，导致制度僵化，难以改革。当福利政策不能带来实际利益或实际效益降低之时，这种建立在利益基础上的实用主义合法性也就不复存在了。
为维护与强化国家的合法性，国家既要尽力推动经济发展又要设法平息资本主义的内部冲突。也就是说，一方面国家被期望介入经济过程以保护社会生产的正常秩序；另一方面又要束住手脚，不能获得自由地处理维系社会团结问题的能力。这样，国家就陷入一种自相矛盾的尴尬处境：国家既要实施以经济利润为目标的经济增长政策；又要实施不考虑经济利润的公共福利政策。这种冲突使西欧福利国家的合法性面临危机。危机的压力必然迫使晚期资本主义国家超出原有的合法权利范围去寻找一种新的合法性根据，以继续获得民众对它的忠诚。
第二，全球化趋势削弱了成员国遏制危机的手段。在当今社会，两极直接对抗的局面已经结束。在没有显性敌人的时代，“国家的合法性，越来越取决于它们管理风险的能力。”国家需要在全球化进程中实行风险治理，削减或控制由于全球化带来的损失不确定性，或对这种不确定性采取相应的对策以防止其演变为确定性。但全球化本身削弱了国家治理风险的能力。
全球化使民族国家的施政能力面临市场经济的脆弱性与敏感性的挑战。一方面，市场全球化与民族国家的领土性之间的鸿沟日益扩大。在全球化加速发展的进程中，国家独立决策的能力越来越受到限制。面对全球性大规模经济投机行为的冲击，国家无法采取有效的货币紧缩等财政手段来应对风险，也无法提供足够的社会保护以对抗市场震荡。这种趋势发展的结果是“民族国家与民族国家主权的基础日益受到跨国活动主体的权力机会、方针取向、认同与网络的侵蚀。”
第三，欧洲一体化进程凸显了成员国之间的制约关系。随着欧洲一体化的发展，欧盟成员国的经济结构与社会结构出现了巨大的转变：工业产品生产经济趋向服务和信息产品生产经济、低自然增长率的人口结构趋向深度老龄化、相对持久的婚姻与家庭趋向稳定性降低并日益国际化。这种经济结构与社会结构的剧变，直接导致国家系统发生革命性的变革：资本、人员、产品与服务逐渐超越了民族国家行政范围的外部界限，成为国际性的生产要素。各成员国之间的空间相互作用的范围日益开放、联系也日益紧密。但这却增强了它们彼此所受到的限制。
欧洲单一市场的建设成功，使得绝大多数成员国无法再依靠保护性的壁垒，如采用幅度较大的货币和汇率政策来刺激经济。因此，多数成员国选择削减税收同时扩大税基的对策来增加财政收入，并通过改善国内投资环境来吸引外资以创造更多的就业机会。但是，这两种措施都存在着局限性。就全球范围来说，这只会加剧欧洲内部各国的经济政策的竞争以及企业之间的竞争，而只有那些能有效削减成本、提高生产率和服务质量的企业可以从中脱颖而出。如果这些潜在赢家的所在国政府认为必须展开这种竞争的话，那么，这就意味着竞争的负担或恶果必然会被其转嫁给本国最贫弱的阶层。
在上述种种压力的冲击下，不仅个人的生活面临巨大的风险，而且民族国家的国家形态和职能也逐渐呈现出不稳定趋势。在国际领域中，各种跨国公司、非政府组织等行为体竞相发挥着自身的力量，日益冲击着国家作为唯一有影响的行为体的地位。这使得国家的存在理由与国家职能等问题逐渐模糊。为了避免合法化的消解，欧盟成员国必须有效地解决上述问题。欧盟成员国的应对之道多是在实际行动中既要尽力维持现有的福利支出水平，又要强调福利的权利与义务的结合、公平与效率的兼顾。然而，在福利国家扩展存在明显界限的条件下，这种制度的调整并未有效地完成预期目标。这样，克服危机、增强合法性的尝试本身就蕴涵着难以克服的偏向。为了避免因收缩福利国家功能而招致公民的直接反对与批评，将某些可能收缩的福利政策，如家庭政策的部分决策权转移到欧盟层面就逐渐成为欧盟成员国的一种理性选择。
总之，欧盟成员国在家庭政策上的宪法传统、制度传统及其在实施家庭政策合法化任务时所面临的障碍，一方面为超国家层面的家庭政策提供了可资借鉴的经验；另一方面则增强了欧盟成员国让渡部分家庭政策决策权的可能性。这为欧盟层面家庭政策的兴起奠定了良好的基础。除了制度方面的因素外，推动欧盟层面家庭政策兴起的因素还包括社会方面的压力。
